記者 樊旭

7月24日召開的政治局會議針對地方債務問題提出“有效防范化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案”。和4月政治局會議“加強地方政府債務管理，嚴控新增隱性債務”的表述相比，此次中央表態更進一步，化債工作已“箭在弦上”。

分析師普遍認為，較為全面、系統化的化債方案有望在未來一段時間內陸續出臺。其中，銀行債務重組、發行再融資債券置換存量債務是最有可能的兩種方式。

過去很長時間以來，在經濟高速增長的背景下，地方債務隨之水漲船高。而伴隨著經濟轉向高質量發展，地方財政收入下滑，與地方債務償還聯系密切的房地產行業發生趨勢性變化，大量積壓的地方債務如何化解成為棘手問題。

財政部數據顯示，截至2022年末，全國一般債務余額14.39萬億元，專項債務余額20.67萬億元，較2015年分別增長55.4%、276.2%。2019年以來，地方債同比增速維持在15%以上，大約是實際GDP增速的3倍。除這些顯性債務外，隱性債務規模更大。據中泰證券首席經濟學家李迅雷估算，2022年末，全國城投有息債務為51.96萬億元。

對于未來的化債工作，分析師大多認為，銀行將是不可或缺的重要角色。

2023年1月7日，原中國人民銀行黨委書記郭樹清在接受新華社采訪時表示，金融機構要積極配合化解地方政府隱性債務風險，有序開展地方政府債務置換，推動優化債務期限結構，降低利率負擔。

中金公司在研報中指出，政策性銀行作為具有“準財政”特征的金融機構未來有望成為城投化債的重要主體。除政策行外，商業銀行特別是國有大行也有望參與化債，利率定價和期限基于商業性考量，收益與信用成本相匹配。

國金證券預計，地方政府將與政策性、全國性、區域性銀行協商債務重組，將隱性債務中的高融資成本債務進行降息、展期、信貸/非標置換，從而實現債務“削峰”管理，緩釋債務到期及付息壓力，用時間換空間。

事實上，目前已有不少銀行參與地方債務重組的案例。例如，2020年5月，國家開發銀行牽頭9家銀行置換湖北交投債務；又如，2022年12月，遵義道橋披露了關于推進銀行貸款重組事項的公告，宣布對155.94億元銀行貸款進行重組，貸款期限調整為20年，利率從最高7%/年左右下調為3%/年-4.5%/年。

此外，分析師認為，發行再融資債券也是置換存量債務的重要方式之一。

再融資債券是地方政府債券的一種，此前主要用于償還到期地方政府債券本金。為了緩解地方政府債務風險，2020年12月，用于償還隱性債務的特殊再融資債券應運而生。截至2022年6月，特殊再融資債券總計發行約1.1萬億元。

特殊再融資債券分為兩類：一類用于建制縣區隱性債務風險化解試點，主要幫助高風險地區化債。2020年起，用于建制縣債務化解的品種由置換債變更為再融資債，這部分用于建制縣化債的特殊再融資債于2021年9月末完成發行，累計發行約6128億元，其中遼寧、重慶與天津發行規模相對較高。

另一類用于全域無隱性債務試點，主要獎勵債務管控好的地區，如廣東省、深圳市、北京市、上海市，專項用于償還存量債務，助力當地隱性債務清零。

不過，分析師指出，通過再融資債券置換雖然有效，但面臨債務限額的“天花板”。

中信證券指出，發行特殊再融資債券相當于以增加法定債務額度的方式來化解隱性債務，因此發行規模存在上限。截至2022年末，地方政府可用于發行特殊再融資債券的規模上限約2.58萬億元，且地區分化較為明顯，因此僅使用特殊再融資債券發行的方式難以從根本上解決問題。

分析師表示，無論是以時間換空間的銀行債務重組，還是存在“天花板”的再融資債券置換，都只是權宜之計，無法根本上解決債務問題。而從中央多次強調“誰家的孩子誰抱”的態度來看，中央救助的意愿不高，不太可能推出新一輪大規模債務置換。因此，隱性債務的最終解決辦法還得依靠機制改革。

國金證券建議，推動新一輪國企改革，通過加快城投轉型增強融資平臺市場化屬性，將具備現金流的債務合規轉化為企業經營性債務。

光大證券表示，平臺市場化轉型是消化存量債務的最終途徑。推進投融資平臺公司市場化轉型，剝離地方政府非經營性項目的融資職能，是公共領域正確處理政府和市場關系、從源頭上防范地方政府隱性債務風險的重要舉措，也是促進企業可持續發展的必由之路。

近年來，各地融資平臺轉型、整合存在加速跡象。陜西、甘肅、安徽相繼發布相關文件，要求加快融資平臺整合升級。

例如，安徽省提出“以大帶小、以強帶弱、以小促大”加快推進市縣平臺公司整合，原則上每個市打造一個總資產500億元級以上綜合性國有資本運營集團，每個縣（市、區）打造一個總資產50億元級以上綜合性國有資本運營公司。甘肅省要求每個市（不含蘭州市、蘭州新區）打造一個總資產300億元以上的綜合性國有資產運營集團公司。