界面新聞記者 | 趙孟

界面新聞編輯 | 翟瑞民

據湖南當地媒體報道，近日，湖南省桂東縣的一位生姜種植老板在流轉的1.5畝水稻功能區種植的生姜，生姜下種時被要求套種玉米等糧食作物恢復屬性，與鄉政府和其他部門發生爭執。此事引發廣泛關注后，很多網友將之與最近引發輿論熱議的“農管”執法聯系起來。

界面新聞核實發現，該事件與“農管”無關，背后暴露的是近年來全國治理耕地“非農化”“非糧化”面臨的多重困境。

在很多農村地區，不僅是種植生姜等，其他蔬菜和中藥材類經濟作物的種植也存土地“非糧化”問題。一些地方政府既要完成耕地保護任務，又要保障農民的經濟收益，難以做到“公私兼顧”。在耕地緊張的地區，這一矛盾愈顯尖銳。

多位農業科學領域專家表示，“一刀切”禁止農民種植高附加值經濟作物并不合適，如何優化糧經作物（即糧食和經濟作物）的種植結構、研發糧經作物多熟種植模式，增加種植經濟效益已成為當前農業生產中亟待破解的難題。

嚴守耕地保護紅線

針對農民種植生姜被要求套種糧食作物恢復屬性一事，桂東縣農業農村局近日回復界面新聞稱，涉事人員并非普通農戶，而是流轉土地進行經營性種植的商戶，考慮到經濟效益最大化，種植品種為生長周期4-11月的小黃姜，而非生長周期更短的嫩姜。現實操作中，因小黃姜生長期較長，種植生姜后不能保證再種植一季水稻。桂東縣農業農村局要求其對已經種下姜種的土地，進行套種其他糧食作物，以恢復土地屬性。

治理耕地“非農化”“非糧化”，是嚴守耕地保護紅線，保護糧食安全的重要內容。

早在2006年，十屆全國人大四次會議通過《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》明確提出，18億畝耕地是未來5年一個具有法律效力的約束性指標，是不可逾越的一道紅線。此后，這一紅線延續至今。近年來，隨著氣候和時局變化，保證糧食安全成為各級政府重要工作之一，“嚴守總耕地18億畝，人均糧食占有量400公斤”兩條紅線被頻頻提及。

按照有關法律法規，中國的耕地通常分為永久基本農田和一般耕地。永久基本農田是按照一定時期人口和經濟社會發展對農產品的需求，依據土地利用總體規劃確定不得占用的耕地，就是對法律規定的基本農田實行永久保護、特殊保護。一經劃定，在規劃期內必須得到嚴格保護，除法律規定的情形外，不得擅自占用和改變用途。相對而言，一般耕地的保護級別有所降低。

此外，國家很早就提出建設高標準農田任務。國務院批復實施的《全國高標準農田建設規劃（2021-2030年）》，提出到2030年，建成高標準農田12億畝，改造提升2.8億畝，穩定保障1.2萬億斤以上糧食產能的目標。

為了有效保護耕地面積，2020年，國務院辦公廳先后發布《關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》和《關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》（簡稱《防止耕地“非糧化”意見》），這成為近年來地方政府主管部門治理耕地“非農化”“非糧化”的主要依據，但二者所指向的問題有所差異。

《關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》指出，一些地方仍然存在違規占用耕地開展非農建設的行為，有的違規占用永久基本農田綠化造林，有的在高速鐵路、國道省道（含高速公路）、河渠兩側違規占用耕地超標準建設綠化帶，有的大規模挖湖造景，對國家糧食安全構成威脅。

《防止耕地“非糧化”意見》則指出，部分地區也出現耕地“非糧化”傾向，一些地方把農業結構調整簡單理解為壓減糧食生產，一些經營主體違規在永久基本農田上種樹挖塘，一些工商資本大規模流轉耕地改種非糧作物等，這些問題如果任其發展，將影響國家糧食安全。

由此可見，防止耕地“非糧化”比制止耕地“非農化”的工作更為細致、深入，并且對不同等級耕地所種植作物的優先順序做出了規定。

《防止耕地“非糧化”意見》要求，對耕地實行特殊保護和用途管制，嚴格控制耕地轉為林地、園地等其他類型農用地。永久基本農田是依法劃定的優質耕地，要重點用于發展糧食生產，特別是保障稻谷、小麥、玉米三大作物的種植面積。一般耕地應主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產。

公開信息顯示，近三年來，各地治理耕地“非農化”“非糧化”進入高潮。在湖南省，2022年4月，郴州市人民政府發布《關于嚴禁耕地拋荒加強糧食生產的通告》，提出穩定糧食種植面積，堅決制止和糾正違法違規的耕地非農化、非糧化現象，永久基本農田優先種植谷類、薯類、豆類等糧油作物，其他耕地宜糧則糧，應種盡種，確保現有糧食播種面積穩定。

如何讓農民多種糧食？

在治理耕地“非農化”“非糧化”的工作中，已經種下的生姜除了要求套種糧食作物恢復屬性外，是否還有別的妥善解決辦法？

5月6日，南方某省份一縣農業農村局工作人員表示，對于類似情況，如果農民能保證在基本農田種植一季水稻，其余時間可以決定種植其他作物，但現實操作中，種姜老板考慮經濟效益最大化，往往不會種選擇嫩姜，而是選擇產量更高的小黃姜，但是小黃姜生長期很長，種植黃姜后不能保證再種植一季水稻或其它糧食作物。 

長江大學園藝園林學院一位要求匿名的專家也注意到一些地方治理耕地“非糧化”，禁止農民種植蔬菜類作物的消息。他認為，地方執法人員對“非農化”和“非糧化”的理解可能存在偏差。生姜屬于蔬菜類作物，因而耕地種植生姜并沒有使耕地“非農化”，對于是否導致耕地“非糧化”，需要具體來分析。

該專家告訴界面新聞，雖然《防止耕地“非糧化”意見》要求永久基本農田重點用于發展糧食生產，但并未禁止種植蔬菜類等經濟作物；并且，土地管理法規定，蔬菜種植基地應該被劃為永久基本農田，因而在基本農田中種植蔬菜“是可以的”。對于種植蔬菜可能影響其他糧食作物的種植，這需要地方政府主管部門協調優化糧經作物種植結構，而不是簡單地采取“一刀切”的禁止措施來限制農民種植蔬菜類農作物。

《防止耕地“非糧化”意見》也提出，要堅決遏制住耕地“非糧化”增量，同時對存量問題摸清情況，從實際出發，分類穩妥處置，不搞“一刀切”。

這位專家介紹，長期以來，種植糧食作物經濟效益低，甚至有的年份出現負效益，致使農民更愿意種植高附加值經濟作物。因此優化糧經作物種植結構、研發糧經作物多熟種植模式，提高土地利用效率和產出率，增加種植經濟效益成為當前農業生產中亟待破解的難題，也是一項非常緊迫的任務。

《中國土地》雜志2021年第7期發表題為《耕地“非糧化”的經濟機制與治理路徑探討》的文章指出，種植糧食作物比較效益低下，決定了耕地“非糧化”的經濟基礎。從現有農業生產的比較效益來看，糧食生產是效益最低的。這既受到國內國際糧食價格的影響，也由糧食生產的大田化耕作方式所決定。在現代市場經濟體系下，尤其是我國農村轉型發展時期，不斷發展起來的新型農業經營主體，受比較效益驅使，必然選擇更高經營效益的“非糧化”耕種方式。

文章稱，國家統計公報顯示，2020年全年全國糧食種植面積11677萬公頃，糧食產量6.69億噸，折合每畝產量約382公斤。以土地流轉費每畝500元計算，在現有的糧食價格水平下，種植糧食作物收益甚微甚至無收益。尤其是下鄉投資農業的工商資本，所流轉的耕地基本上都改種了藥材、特色水果等經濟作物，甚至種植苗木、花卉等，以獲取更高的投資收益。

貴州省鎮寧縣一位原副鎮長介紹，前些年脫貧攻堅時期，為增加農民收入，他所在的地區農民大量種植高附加值蔬菜，但近年來糧食安全越來越受到重視，尤其是高標準農田嚴格禁止種植蔬菜，但政策并非“一刀切”，而是要求有序退出，目前公路沿線的高標準農田都被禁止種蔬菜，“一些邊邊角角暫時還可以種”。

他告訴界面新聞，由于耕地“非農化”“非糧化”工作一般實行省長負責制，每個地區的主糧種植面積，糧食產量都有相應指標，層層傳導下來后，基層工作壓力很大。一些壩區的高標準農田被禁止種植蔬菜后，農民只能到山地、坡地去種植，未來當地所有高標準農田都可能被禁止種植高價值經濟作物。

該人士稱，2022年由于南方旱情較嚴重，導致生姜價格上漲，今年以來農民種植生姜意愿很高，這與保障主糧種植面積的工作存在一定矛盾，尤其在耕地較為緊張的地區，這一矛盾更為尖銳。生姜種植不僅涉及農民，還帶動加工等產業，逐步退出種植后，后續農民的經濟增收和其他產業發展或將成為問題。

前述專家認為，化解保護耕地和保障農民經濟利益的矛盾，需要對土地種植結構進行優化調整。比如，老姜一般上半年3-4月份種植，下半年10月份采收，收完后土地可以種植生育期較短的油菜、小麥等糧食作物；如果種嫩姜（菜姜），生長周期更短，一般七八月份采收，甚至提早至六月份采收，收完嫩姜后還可以種植晚稻，晚稻收獲后還可種植適宜的蔬菜。這樣既不影響糧食種植，又可以保障農民的經濟收益，還解決了稻田冬季“荒閑”，極大地提高了土地利用率和產出率。

“但一個地方的耕地如何更好地實現糧油、經濟作物間/套種共生多熟種植模式，又不破壞耕地肥力，則需要對土壤、氣候、作物種類進行探索，地方政府部門還有許多工作要做。”這位專家表示。

新華社2020年11月曾發表題為《防止耕地“非糧化” 要讓種糧更有“錢”景》的文章稱，防止耕地“非糧化”，保障糧食安全，根本之策在于提高農業發展水平，讓農民種糧也能致富。要防止耕地“非糧化”，要從大政方針層面加強監管之外，還要進一步完善耕地保護補償、種糧補貼等制度，提高農民種植糧食的積極性。最根本的還是要不斷提高農業發展水平，實現“藏糧于地，藏糧于技”，讓種糧更有“錢”景。當然，這非一時之力，須久久為功。