記者 樊旭

周四，在中國人民大學主辦的“中國財政政策論壇上”上，與會專家表示，當前地方政府專項債的發(fā)行使用存在項目打包掩飾、過度包裝的問題，這些最終或都指向債務(wù)風險加劇，應(yīng)盡快將專項債改革提上日程。

上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院院長范子英在會上表示，當前專項債的最大問題之一是地方政府在發(fā)行上用了一些策略性的打包手段，如將轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟較好地區(qū)的項目和經(jīng)濟較弱地區(qū)的項目打包發(fā)行，這降低了發(fā)債的融資成本，但掩蓋了債務(wù)風險。

根據(jù)財政部的規(guī)定，一支專項債可以內(nèi)含一個項目，也可以多個項目結(jié)合。這意味著地方政府可以一個項目發(fā)一支債券，也可以很多個項目發(fā)一支債。范子英以2021年安徽省的一支2.25億元規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施專項債為例指出，這支債券中有四個項目，但完全是不同類型，且分屬不同地市。其中，所需資金最多的項目來自淮南市，規(guī)模是1.25億元。

“淮南在安徽是財政狀況相對來說最弱的地區(qū)，這個項目是和最好的地方的項目打包的——合肥，省會城市。把好的和弱的地級市（項目）打包在一起作為整支債發(fā)行，資本市場無法區(qū)分這支債背后可能遇到的風險，因為無法把債券的價格和項目對應(yīng)起來。市場定價機制是完全失效的。”他指出。

“不是只有這個地方出現(xiàn)這個問題，所有地區(qū)都會這么做。省內(nèi)差異越大的省份，打包的不同地區(qū)越多。”范子英說，據(jù)其統(tǒng)計，2018年-2021年發(fā)行的專項債中，平均一支債要打包2-10個項目，有的甚至在20個以上，絕大多數(shù)債里都不止一個項目。

他表示，在債券“打包銷售”的情況下，市場無法識別風險，而隨著近年來專項債規(guī)模逐步走高且償還壓力上升，這將帶來巨大風險。他認為，應(yīng)該禁止跨地市打包項目，同時將發(fā)行權(quán)下沉至地市，各發(fā)行各的項目。

與會的中國人民大學財政金融學院教授馬光榮也直指當前地方政府對專項債的包裝存在隱患。

“這些年，即使發(fā)債說明上說項目有收益，但實際上收益是策劃和包裝而成的。這些項目實際沒有什么收益，公益性很強，比如新農(nóng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村振興，這類用于提升農(nóng)村公共服務(wù)、居住環(huán)境，幾乎不可能有收益。包裝上都說收益來自于開發(fā)以后的鄉(xiāng)村旅游和農(nóng)家樂。但鄉(xiāng)村旅游和農(nóng)家樂收益也幾乎不歸屬于政府，而是農(nóng)戶。有的說景區(qū)的停車場、廣告牌等可以創(chuàng)收，但是這些收入實際非常微薄，不太可能有市場收益。”他表示。

馬光榮指出，當前很多專項債的市場收益不是很樂觀，這不僅違背了設(shè)立專項債的初衷，還有債務(wù)風險。在沒有收入的情況下，還債只能依賴財政。但如果公共財力下滑，比如去年無論稅收收入還是土地出讓收入大幅縮水，償債壓力就很大。

此外，他指出，地方政府對專項債項目的過度包裝還會導致上級部門決策錯誤。“上級政府審批的時候看不出來哪些項目真的好而哪些不好，這導致上級政府審批的時候面臨選擇困難，或者出現(xiàn)錯誤。還會進一步導致地方政府為了拿到（更多額度）而跑項目、爭資金，以前專項轉(zhuǎn)移支付體制中廣為詬病的跑項目和爭資金所延伸出來的效率問題甚至腐敗問題，可能以專項債的方式回潮。”

對于這些問題，馬光榮建議，首先應(yīng)該調(diào)整一般債和專項債的結(jié)構(gòu)，大幅增加一般債的額度，減少專項債的額度，讓專項債真正支持有收益和回報的，而讓過度包裝的項目回歸一般債。

其次，簡化專項債審批的流程。他指出，項目層層上報、審批使得工作鏈條延長，制約了資金轉(zhuǎn)化投資的速度，而且這些時間花在了策劃包裝的一些繁文縟節(jié)上。

“大膽建議發(fā)行未來走準‘注冊制’，在債務(wù)限額內(nèi)，地方自主選擇項目。一方面簡化專項債審批的時間成本、包裝成本，另一方面自主選擇可以使需求更多的項目得以上馬。”馬光榮說。

但更重要地，他認為是理清政府和市場的關(guān)系。“三類投資，純商業(yè)的項目交給市場，純公益項目使用政府一般債，商業(yè)和公益結(jié)合的項目使用專項債。把這個分清楚，政府和市場的關(guān)系就會更清楚。理清之后就會自然理清一般債和專項債應(yīng)該支持什么項目。”他說。