文|億邦動力網 胡鏷心
編輯|張睿
“組建國家數據局”，這個舉動甫一出現在2023年3月7日下午的國務院機構改革方案中，就引發關注。
國家數據局將負責協調數據基礎制度建設，統籌數據資源整合共享和開發利用，統籌推進數字中國、數字經濟、數字社會規劃和建設等。清華大學國家治理研究院執行院長孟慶國稱之為“眾望所歸”，也是本次國務院改革的亮點之一。
我國數字經濟規模巨大，按照2022年初國務院《“十四五”數字經濟發展規劃》目標，到2025年數字經濟核心產業的產值約為15萬億元，占GDP的比重要達到10%；整個數字經濟的產值將接近80萬億元，要占GDP的50%左右。
在數字經濟發展背后，數據要素市場也在不斷擴大。數據要素市場參與者包括：
1、數據資產擁有方：擁有大量數據資產的企業，如銀行、第三方支付、互聯網交易平臺等； 2、數據采集服務方：政府數據源建設，企業數據源建設，數據管理，數據安全； 3、數據流通服務方：數據交易，政府主導的數據交易市場。
2023年2月26日，中國電子商會發布《中國數據服務產業圖譜》，圖譜顯示，2021年我國數據要素市場規模約為815億元，預計“十四五”期間市場規模復合增速將超過25%，到2025年規模有望接近2000億元。
此次兩會代表委員的提案中，我們可以看到，數據安全、數據流通、跨境數據均成為關鍵詞。
或許我們可以提問：這個新機構的組建意味著什么？兩會代表關于數字經濟有哪些提案？數字經濟的下一輪紅利在哪里？
01 數據資源的整合、共享與開發利用
數據已經成為數字經濟時代的基礎性資源、重要生產力和關鍵生產要素。在國家數據局組建之前，關于“數字經濟”的內容已被六次寫入政府工作報告：
2017年，“促進數字經濟加快成長”；
2019年，“壯大數字經濟”；
2020年，“全面推進‘互聯網﹢’，打造數字經濟新優勢”；
2021年，“加快數字化發展，打造數字經濟新優勢”；
2022年，“促進數字經濟發展，完善數字經濟治理”，以及今年的“大力發展數字經濟”。
2023年3月7日下午，國務委員兼國務院秘書長肖捷在作關于國務院機構改革方案的說明時，第八項內容就是組建國家數據局。
在國務院機構改革方案的說明，國家數據局將由國家發改委管理，為副部級單位，負責協調數據基礎制度建設，統籌數據資源整合共享和開發利用，統籌推進數字中國、數字經濟、數字社會規劃和建設等。
《中國數據服務產業圖譜》顯示，2021年，在我國數據要素市場中，數據要素的存儲、分析、加工環節，市場規模均超過150億元，為數據要素的資源化奠定了扎實基礎；數據交易、數據服務的產業規模分別達到120億元、85億元。
此前，至少15個政府部門擁有數據管理權限，譬如網信辦負責數字中國建設，發改委負責數字經濟發展，工信系統、發改委、國務院辦公室電子政務辦、公安部等都有數據管理職能。同時，截至2022年9月，全國有26個省級數據平臺、257個市級數據平臺及355個縣級數據平臺，國內目前還沒有跨地區、跨部門、跨層級的數據平臺。
在政策層，鼓勵數據流通、激發數據應用的政策法規并不少見。2022年12月19日，《中共中央國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（也就是很多人簡稱的“數據二十條”）對外發布，從數據產權、流通交易、收益分配、安全治理等方面構建數據基礎制度，提出20條政策舉措。
02 數據安全、數據流通、跨境數據成關鍵詞
全國政協委員、浙大城市學院校長羅衛東曾兩次提案，組建類似自然資源部的大數據資源部或總局機構。
盡管剛誕生的國家數據局暫時還沒有開展工作，但羅衛東認為，國家數據局的職能定位會更加宏觀，比如數據的標準制定，數據的使用程序，如何更好地推動立法等。“國家數據局先把能夠涉及的國家整體性、基礎性、長期性的數據統起來，然后分層做，不要試圖一下就把數據資源的事情全部‘管’起來，那也管不過來。”
羅衛東對新京報表示，“數據資源和土地資源不一樣，土地資源是實實在在的，本身是無法變化的，數據資源卻是變幻莫測的，而且要在使用過程中才能發揮出相應的作用。”從兩會代表的提案中，我們可以看到，數據安全、數據流通、跨境數據均成為關鍵詞。
數據流通：加快推動數據流轉市場化
在數據流通與應用中，除了如羅衛東一樣建議成立國家級總署機構的提案，還有關于推進數據要素市場化的提案。
全國人大代表，中國移動浙江公司黨委書記、董事長、總經理楊劍宇積極建議設立國家級數據要素市場化改革實驗區，推進數據要素交換平臺的市場化運營，創新數據要素“場外”交易新模式，提升數據要素流通技術能力，加快培育建設數據要素市場。
全國人大代表、河南移動黨委書記、董事長、總經理樓向平提出建議，第一，從頂層設計著手，積極構建中國特色的公共數據制度體系。一是開展國家層面的公共數據開放立法，第二，明確可開放公共數據的范圍。鑒于數據開放范圍對公共數據價值目標實現及數據要素市場培育的重要意義，建議完善公共數據目錄管理體系，在依法合規、安全可控的基礎上，進一步明確公共數據開放范圍；第三，完善公共數據授權運營機制。
全國人大代表，中國電信湖北公司黨委書記、總經理張敏提出，在中部打造全國數據流轉平臺，激活數據要素價值。
全國政協委員、上海移動總經理陳力建議：第一，加強公共數據管理組織構建；第二，健全公共數據管理基礎制度；第三，完善公共數據第三方授權運營。
全國政協委員、中國信息通信研究院院長余曉暉建議，我國應探索建立三級數據交易市場，活躍產權流轉機制，探索一級市場進行數據登記授權，健全數據登記和信息披露機制；二級市場進行數據流通交易，行使數據經營權、流轉數據使用權；三級市場展開數據質押、數據信托等資本化交易活動。同時，可結合數字化轉型開展可信數據空間應用探索，面向制造、能源、醫療、交通等重點行業，打造行業數據空間測試床；結合應用開展可信數據空間技術探索，制定技術標準。
“我國數據要素市場化還處于發展初期，建設推進中仍存在一些問題，包括市場化的頂層設計不健全、數據開放共享不充分、市場化運營水平不高，可信流通技術支撐能力有待加強等。”楊劍宇總結。
此外，數據要素在產業側的流通與應用也引發關注。
全國人大代表、海爾集團董事局主席、首席執行官周云杰建議，通過數據的高水平應用促進新型工業化。第一，建設新型工業化高質量標準體系，由龍頭企業開展標準試驗和試點示范，加快標準應用推廣。第二，推動人工智能應用普惠中小微企業，讓企業用得起、用得好。第三，在工業數據化的基礎上，讓數據應用專業化，培育一批專業化的工業大數據服務商，參與工業數據確權、流轉、交易的標準及規則制定。
全國人大代表、中國人民銀行南京分行行長郭新明建議，盡快建立覆蓋全國、互聯共享的公共信息數據庫，加快稅務、海關、電力等單位與金融機構信息聯通，動態增補更新，在確保數據安全前提下豐富應用場景。商業銀行注重科技驅動和數據賦能，中小微企業加快數字化轉型，以數字技術與實體經濟、金融服務的深度融合推動普惠金融發展。
數據安全：如何在產業中落地
隨著數據流轉，數據安全也成為題中之義。
互聯網安全調研機構“威脅獵人”（Threat Hunter）在3月3日發布的《2022年數據資產泄露分析報告》顯示，2022年國內累計捕獲數據泄露事件超3200起，較2021年上升近一倍。數據泄露渠道來源廣泛，匿名社交軟件占比超75%。2022年數據泄露行業分布中，金融、物流、電商行業占據前三。2022年數據泄露的主要原因中，運營商通道泄露占比第一。
全國政協委員、上海數據交易所董事長張琦建議：“建構全國統一的數據資產市場，應當明確數據資產登記確權和數據資產憑證管理為國家數據交易所的法定職能，探索數據資產入表新模式，拓展數據資產作價入股、抵押融資、資產證券化等廣闊的資產應用。”
至于數據如何在產業側實現安全流轉，全國人大代表、小米集團董事長雷軍建議，應完善數據安全管理體系。
智能網聯汽車掌握眾多個人信息、地理信息、車外影像等，既是數字經濟發展的重要要素資產，也給個人隱私、國家公共利益與安全帶來挑戰。雷軍指出，當前各車企間數據尚未實現有效安全流通，數據孤島普遍存在，數據價值無法充分發揮。他建議，應當在保障數據安全的前提下，構建汽車數據共享機制及平臺，讓各車企間的數據實現流通，將數據轉化為社會生產力。
雷軍建議，由主管部門牽頭，定義汽車數據分類分級規則，加快制定圍繞汽車生命周期和數據生命周期兩條主線的數據安全標準，指導產業發展。同時建立智能網聯汽車數據安全認證制度、數據安全評級及公示制度，提升行業透明度與可信度。
面對同樣需要大量數據的智慧城市，全國政協委員、360集團創始人周鴻祎建議：把城市數字安全服務中心建設作為擴內需、穩增長的重點內容，列入省、市、縣及產業園區的發展規劃中，組織城市數字安全服務中心優秀案例評選，推動城市數字安全建設模式的持續優化和完善。
周鴻祎表示，成立國家數據局響應了數字中國戰略和數字經濟發展的時代要求。數字經濟的核心就是大數據，未來所有的城市運作都將架構在數據上，所有的業務都由大數據驅動，數據安全也變得前所未有的重要。國家數據局的成立有利于從頂層設計層面推動數據要素的安全有序流動，形成一套完備的基礎制度體系應對數字技術帶來的安全挑戰，守護數字中國、數字經濟和數字社會建設的寶貴成果。
數字化出海：提高跨境供應鏈數據水平
在如火如荼的出海貿易中，數據要素如何助力跨境電商，中國企業如何參與國際貿易也成為代表委員關注的焦點。
全國政協委員、恒銀金融科技董事長江浩然建議，提高跨境供應鏈數字化水平，支持國際貿易規則與數字化接軌，支持中國企業走出去。江浩然建議，由國家發改委與商務部統籌建立海外倉政企混合基金，在重點國家和地區搭建以海外倉和干線運輸為主的全球物流運輸網絡，推動數字技術和海外基礎設施深度融合，進一步降低跨境電商物流成本，同時提供政策解讀等合規服務。
在規則層面，江浩然建議，支持國際貿易規則與數字化接軌，在國內外市場推廣建設“商業+政務”服務一體化的政企合作數字系統。推動電子傳輸免關稅、數字證書、電子簽名等的國際互認，為中小企業“出海”提供方便，并及時提供政企合作數字系統相關培訓。
全國政協委員、上海市新的社會階層人士聯誼會會長張毅建議，在推動數字企業出海中，建立國際數據合規新秩序。可以考慮建立數據跨境流動區域性規則和白名單機制，倡導數據在遵守區域性規則的前提下有序流動，構建“數字經濟的國際朋友圈”。同時積極牽頭參與數據跨境流動國際條約、標準或者規則的制定。必要時，通過政策文件或相關聲明為我國出海企業的合規形象與信譽背書。
他還建議建設數字自貿區，提高我國在算力方面的競爭力，為數據跨境流動管理創新賦予更多活力。還可以通過制定自貿區內數據處理和保護的標準文本，對自貿區內特定情形的“數據過境”進行管轄上或部分出境安全義務上的豁免或優待，減輕出海企業的合規負擔。
全國政協委員、中國信通院院長余曉暉也認為，目前全球數字治理體系改革和建設正處在關鍵窗口期，我國擁有較好的數字經濟發展基礎和數字技術應用優勢，需進一步加大參與全球數字治理工作力度。
他建議，強化我國參與全球數字治理的工作統籌，加強與各方在網絡與數據安全、數據跨境流動和人工智能等領域治理規則交流磋商，加大力度推動產業界參與全球數字治理工作，加強數字治理人才培養儲備。
全國政協委員、上海市經信委副主任、農工黨上海市委副主委張英認為：目前我國在推動建立與國際經貿往來相適應的數據流動機制方面，第一，對標高標準國際規則相對滯后；第二，數據國際合作與流動的試點路徑不夠清晰。第三，數據跨境流動缺少場景思維。
她建議在上海設立數據國際合作試驗區，積極參與數據流動、數據安全、認證評估、數字貨幣等國際規則和數字技術標準制定；第二，完善場景牽引下的數據流動機制和規則，聚焦全球經貿合作、高端產業開放、國際創新協同等經濟數字化轉型關鍵領域場景，完善操作指引，更好服務中國式現代化和韌性供應鏈體系構建。第三，創設面向國際數據合作的關鍵基礎設施，增強國際間連接能力與算力協同，加強區塊鏈、隱私計算等技術應用，探索“數據可用不出境”等新機制、新模式。依托上海數據交易所等國家級數據交易所，設立數據交易國際板。
03 數據治理實現聯動
數據要素的流轉已經成為經濟發展的助推器。
截至2022年底，我國累計建設開通5G基站231萬個，實現了“縣縣通5G”“村村通寬帶”。全國在用數據中心超過650萬標準機架，算力總規模位居世界第二。
重點工業企業關鍵工序數控化率達到58.6%，數字化研發設計工具普及率達到77%。2022年軟件業收入超過了10萬億元，工業互聯網全面融入45個國民經濟大類，具有影響力的工業互聯網平臺達到240個。
在數字經濟不斷深入的過程中，國家數據局的成立，是宏觀政策在數據要素市場的再一次加碼。
無錫數字經濟研究院執行院長吳琦認為，“國家重視數據資源價值，數據網絡安全法律法規和標準體系的完善將為數據與網絡安全產業提供更強的政策保障和市場需求，數據開放共享、交易流通等領域成為重點發展方向，數據交易平臺、數據服務商和信創產業將受益于政策支持。”
在“國家數據局”出現之前，全國多個省市已設有大數據管理部門。據不完全統計，目前僅就省及直轄市、自治區層面的有貴州、福建、山東、浙江、廣東、廣西、吉林、河南、內蒙古、江西、上海及重慶12個大數據管理部門。
地方的大數據管理部門叫法很多，如大數據管理局、大數據發展局、大數據發展管理局、大數據局、大數據應用發展管理局、政務服務數據管理局、政務服務和數字化建設管理局、大數據中心、數據資源管理局等等。
不僅叫法不同，機構設置也不同。有的是當地政府的直屬機構，有的是地方經濟與信息化部門的下屬單位。
據財新報道，國家數據局的人員主要來自兩個部門：中央網信辦原下屬的信息化發展局+國家發改委高技術司。
羅衛東建議，可以從數據治理工作走在前列的省份抽調人手組建國家數據局，比如浙江、廣東。對于如何組建數據局、數據資源的權限如何確定等問題，地方數據局的實踐中已經有很多經驗和教訓。從地方抽掉人手，也可以更好地把中央和地方，甚至基層的工作實現聯動，打通分層。