記者 | 趙孟

編輯 | 翟瑞民

2023年初，黑龍江省伊春市和齊齊哈爾市6個街道被撤銷，并設為鎮。這場“撤街設鎮”式操作被解讀為“逆城市化”，引起持續熱議。

在伊春市，烏翠區下轄的烏馬河、錦山兩個街道撤并為烏馬河鎮，向陽、曙光兩個街道撤并為翠巒鎮。在友好區，雙子河街道變為雙子河鎮，鐵林街道變為鐵林鎮。而在與之相鄰的齊齊哈爾市，則將碾子山區的富強街道撤銷，設立華安鎮。

近年來，東北人口問題不時觸發各種解讀。有觀點認為，此輪“撤街設鎮”因人口流失而起，將導致政府權力收縮、“鐵飯碗”被打破，或引發連鎖反應。

界面新聞采訪兩市的建鎮籌備工作組成員等有關人士獲悉，人口流失只是“撤街設鎮”一方面的原因，作為資源型城市轉變發展模式，或許才是當地做出行政區劃調整的主要考量?！俺方衷O鎮”并非政府收縮，相反擴大了基層政府權力，方便制定政策吸引人口。

此次撤銷街道最多的伊春是一座典型的森林資源型城市，也曾是中國“最后一個政企合一城市”，其氣候特征和資源利用政策變化導致的人口流失，迫使當地改變發展模式，此前已經過幾輪行政區劃改革。“撤街設鎮”，只是這場行政區劃改革的延續。

資源型城市遭遇人口流失

不同于一般城市，伊春市因林而生，小興安嶺縱貫全境，是全國重點國有林區。因其特殊的資源稟賦，從1964年開始，伊春實行“政企合一”體制，企業的負責人也是市政府領導人。

伊春市建鎮籌備工作組一位成員向界面新聞介紹，1980年代開始，伊春面臨林業資源危機。至2013年，伊春全面停止天然林商業采伐，數萬職工面臨轉型。由于此前來工作的多是外地人，他們選擇離開伊春。從那時起，伊春的人口開始流失。

除了資源政策的轉變，當地的自然氣候也是人口流失的一個原因。這位人士介紹，冬天的伊春氣溫降到零下數十度，即便最近全國已經立春，伊春最低氣溫仍是零下20多度，罹患心血管病的人較多，不少無法忍受寒冷的人選擇離開。而且冬天取暖費用高，這讓一些外來人員望而卻步。

根據第七次人口普查數據，伊春市常住人口為878881人，與2010年第六次全國人口普查的1148126相比減少26.93萬人，下降23.45%，年平均增長率為-2.64%。在黑龍江省內位列倒數第三，僅比七臺河市、大興安嶺地區多。

全面停止天然林商業采伐后，伊春經濟發展模式面臨巨大調整。公開資料顯示，2014年伊春市GDP同比下降9%，地方財政收入下降17.4%。2016年，伊春市被納入第一批國家重點生態功能區，承擔水源涵養、水土保持、防風固沙和生物多樣性維護等重要生態功能。伊春為了適應新的發展定位，當務之急是對“政企合一”體制進行改革。

2018年10月，原伊春林業管理局改制為黑龍江伊春森工集團有限責任公司，從伊春市政府剝離。隨后，伊春市下轄的17個“政企合一”行政區進行剝離，行政區劃也重新調整，變為“一市、五縣、四區”，減少了7個行政區。

涉及此次撤銷街道設鎮的烏翠區，即由原翠巒區和原烏馬河的部分行政區組成；現在的友好區，由原來的上甘嶺區和友好區組成。前述建鎮籌備組成員介紹，撤銷的行政區均屬于正處級單位，合并后相當于兩個正處級單位變成一個正處級單位，保留在政府的人員大幅減少，80%的人員轉崗到了新成立的企業。這一方面意味著行政成本降低，也顯示人口流失仍將持續。

烏翠區和友好區的人口變化趨勢，與伊春全市同步。以烏翠區為例，“七普”數據顯示，該區全區人口為72259人，與2010年“六普”的76376相比，減少4117人，下降5.39%，年平均增長率為-0.55%。值得注意的是，烏翠區的人口在伊春市10個縣級行政區中位列第四，但GDP卻排到了倒數第三位。

2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，對五類不同定位的縣城發展方向進一步提出要求。

對于像烏翠區這樣的生態功能縣區，上述文件明確，“推動位于重點生態功能區內的縣城逐步有序承接生態地區超載人口轉移，完善財政轉移支付制度，增強公共服務供給能力，發展適宜產業和清潔能源，為保護修復生態環境、筑牢生態安全屏障提供支撐?！?/p>

“爭取鄉村振興項目支持”

中國政法大學城市發展與治理研究院一位專家一直關注“撤街設鎮”，他告訴界面新聞，這一調整通常有三方面考量，一是人口外流后城鎮處于收縮發展狀態；二是前期部分鄉鎮盲目追求城鎮化；三是謀求鄉村振興的政策紅利。

界面新聞注意到，此次調整最多的是伊春市烏翠區，其原來下轄的烏馬河、錦山、向陽和曙光四個街道辦全部撤銷，合并為兩個鎮。而近年來，烏翠區GDP中農林牧漁業的產值增幅增加迅速，遠高于工業增幅。

據烏翠區統計局發布的《烏翠區2021年宏觀經濟運行情況》顯示，2021年，全區持續優化農業經濟質量和效益，在擴量提速上持續用力，全年實現農林牧漁業總產值114928.1萬元，增長43.4%（按可比價計算，下同），增速高于全市平均水平35.6個百分點，位居全市首位。

相比之下，該區工業經濟的表現則要遜色許多。2021年烏翠區規模以上工業增加值同比降低9.9%，低于全市平均水平（12.4%）22.3個百分點，兩年平均降低9.7%。位居全市第9位。

進入2022年后，這一趨勢繼續維持。《烏翠區2022年上半年宏觀經濟運行情況》顯示，2022年上半年，全區農林牧漁業總產值實現34419萬元，按可比價格計算，同比增長14.9%，高于全市平均水平（6.5%)8.4個百分點，位列全市第2位。

工業增加值也有所增加，但態勢遠不及農林牧漁業。2022年上半年，烏翠區規模以上工業增加值同比增長12.5%。增幅高于全市平均水平（0.5%)12個百分點，位列全市第6位。

烏翠區2023年政府工作報告中明確，2023年將“牢牢把握國家重點生態功能區定位，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，深入貫徹‘生態振興計劃’，大力實施減污降碳、亮劍護綠、科技賦能等行動，加快厚植烏翠生態優勢?！?/p>

這份工作報告還提出，“推進鄉村林場振興，加快實現農業農村現代化。堅持農業農村優先發展，深入推進實施鄉村振興戰略，大力發展特色農林產業，充分釋放農村林場發展活力?！?/p>

前述建鎮籌備組成員表示，在這樣的功能定位下，撤銷街道辦設立鎮，更貼合新形勢下每個區的發展需要。

另一個“撤街設鎮”的地區，位于齊齊哈爾市的碾子山區區位更為特殊。碾子山區地處大興安嶺東麓余脈，雖然名義上為“區”，但距中心城區鐵路距離達113公里，公路距離達110千米，比一些該市下轄的縣都要遠。碾子山區的東、南、西三面與龍江縣毗鄰，東北與甘南縣接壤，西北與內蒙古扎蘭屯市相連，被稱為齊齊哈爾市的一塊“飛地”。

根據碾子山區人民政府網站信息顯示，2021年末全區總戶數為32794戶，總人口65783人，其中城鎮為47861人，農村為17922人。自然增長人口－668人，自然增長率－10.04‰。其中，居住在富強派出所轄區的有19231人。

該區下轄4個街道、7個社區、9個行政村。9個行政村全部位于富強街道。

2月9日，齊齊哈爾市碾子山區富強街道辦一位工作人員告訴界面新聞，已知曉富強街道辦將被撤銷并設鎮的消息，但還沒有具體通知，目前的名稱仍為街道。他介紹，該街道雖然辦公地在城區，但下轄都是行政村，“做的也都是農村的工作”。他分析，撤銷街道辦改設為鎮，可能是為了更便于爭取鄉村振興的項目支持。

街道變鎮權力擴大

前述伊春市建鎮籌備工作組人士表示，該市行政區劃調整，并不是“領導開個會就決定了”，而是經過了兩年的可行性調研，邀請了三方專家參與，最終報到國務院才獲批。

根據2021年年初公布的《黑龍江省設立街道標準》，其對設立街道的人口、經濟均設有指標，相比之下，設鎮在人口和經濟指標方面的要求要低一些。比如，擬設街道區域前兩年全口徑財政收入或人均可支配收入，要求位于所在不設區的市或市轄區下轄鄉（鎮）的前30%，而擬設鎮區域前兩年全口徑財政收入或人均可支配收入，要求位于所在縣（市、區）下轄鄉（鎮）的前50%或不低于平均水平。

《黑龍江省設立街道標準》還規定，已納入城市規劃建設范圍的鄉鎮按照撤一設一的原則應逐步撤銷改設為街道；面積和人口規模不盡合理的現有街道，應予以優化整合；未納入城市規劃建設用地范圍的鄉鎮，一般不得改設為街道。

但對于外界有關“撤街設鎮”意味著政府權力收縮，“鐵飯碗”不保等觀點，前述建鎮籌備工作組人士并不認同。他指出，“建鎮擴權”促發展才是主要目的。

他向界面新聞介紹，街道辦和鄉鎮雖是同級機構，但鎮政府是憲法明確規定的地方一級政府，是“完全責任政府”，而街道辦事處是縣級人民政府的派出機構，憲法沒有明確規定街道辦是地方一級政府。這決定了街道辦在行政權、人事權、財權等方面與鎮政府有顯著差異。

他進一步指出，街道辦的行政權力事項清單中有99項，但改設為鎮政府后擴大到149項。比如，作為派出機構的街道辦并不具有自主對外招商的權力，但鎮政府則可以自主對外招商，對當地經濟發展具有更大自由度和話語權。

此外，鄉鎮政府的財權相對來說比較獨立，個別經濟大鎮或強鎮可以實行分稅制，享受稅收分成。而街道辦事處由于依靠上級人民政府財政支持，財權沒有鄉鎮政府獨立，一些情況下用錢都需請示上級。

不僅如此，作為一個“完全責任政府”，鎮政府還要配備學校、衛生院、派出所等機構，政府系統的規模也不會縮小，只會擴大。他介紹， 比如，一些街道辦撤銷設鎮后，人員還會有所增加，不過不會重新招聘，而是來自其他單位的轉崗。

中國政法大學城市發展與治理研究院專家介紹，鄉鎮政府作為基層人民政府，主要負責經濟發展、社會綜合治理等方方面面的工作，各方面工作都需要嚴格落實。而街道辦事處主要負責社會綜合治理方面的工作，經濟發展的任務相對較輕，考核也較為寬松。

伊春市有些地區縱深較長，地廣人稀，養殖業較為發達。前述建鎮籌備工作組人士表示，街道辦此前更多的負責城市事務，不一定熟悉農村工作，設鎮后更有利于對農村地區提供支持。

但他特別指出，這并不等于全面退回服務農村，“我們是設‘鎮’，而不是設‘鄉’”。他強調，“鄉”是農村型行政區，而“鎮”是城市型行政區，鄉域內主要發展農業，而鎮域內既有工業，也有農業。

不同于作為派出機關的街道辦人員由上級政府任命，鎮政府領導班子需經過人代會選舉產生。界面新聞獲悉，目前當地“撤街設鎮”工作正在推進過程中，鎮臨時黨委的班子已經成立，但鎮政府領導人員還需要經過選舉產生。預計可在2023年3月初召開人代會。6月份，這些改革工作還將接受上級驗收。

前述建鎮籌備工作組人士表示，東北振興已經提了多年，需要做出一些根本性改變才能見效，“撤街設鎮”并不是“順應”人口流失的結果，而是要把家鄉建設得更好，“讓那些走了人能回來?！?/p>