記者 樊旭

2022年，在疫情的超預期影響以及國內外經濟形勢復雜多變的背景下，財政政策以“減收”、“增支”為關鍵詞。2023年，全球經濟衰退風險上升，內需疲軟的問題可能依然嚴峻，財政政策“加力”的必要性進一步提升。

界面新聞采訪的分析師多認為，明年預算赤字率大概率超過2022年的2.8%，達到3%甚至以上水平；新增地方政府專項債規模可能和2022年的3.65萬億元持平。

分析師還表示，在著力擴大內需的要求下，2023年，積極的財政政策將在基建領域繼續發力，政策性金融工具、政策性開發性貸款等“準財政”工具將進一步發揮對基建投資的支持作用。

赤字率或升至3%

年底召開的兩場重磅會議——中央政治局會議和中央經濟工作會議——對財政政策的要求均從去年的“提升效能”轉變為“加力提效”，釋放出加大財政力度的信號。

分析師認為，伴隨全球需求收縮，明年出口可能面臨較大的回落壓力，對經濟形成拖累，需要財政發力來適當對沖。此外，2022年下半年以來準財政部分拉動的大規模投資項目需要在2023年續力建設，需要財政資金做好項目的銜接以避免“半拉子”工程。

反映到最直觀的預算赤字率上，多數分析師認為，2023年赤字率將大概率超過2022年的2.8%，達到3%甚至更高的水平。

粵開證券首席經濟學家羅志恒表示，基準情形下，2023年財政赤字率將突破3%，達到3.5%。他在研報中指出，2023年的經濟形勢仍是嚴峻復雜，不確定性較大，疫情以來的兩股支撐力量——出口和基建，隨著出口增速轉負，將只剩下基建，這對財政政策的要求更高。

羅志恒強調，明年財政做好“加力提效”需要解決兩個層面的問題：一是財政的目標問題，要在增長與風險、質量與速度等多目標間平衡；二是財政本身要解決的問題，包括進一步優化債務結構以防范化解債務風險，優化財政政策實施方式以提升效果。

中信證券首席經濟學家明明預計，明年財政預算赤字率會有所突破，赤字率或由今年的2.8%上調至3%以上，釋放更多的預算內財政空間。

他表示，明年中國經濟基本面面臨三個趨勢性挑戰：一是房地產市場的波動使土地財政的矛盾愈發突出。受土地收入下滑的影響，個別地方政府發力空間預計會受到約束和限制。二是收入的不確定性增大，居民傾向于更多的保險性儲蓄。住房資產的不確定性增大，居民舉債意愿下降導致資產負債表收縮，并和內需不足相互加強。三是2023年全球貿易增長預計缺乏動能，外需或趨勢性下行。在地產、出口、消費面臨挑戰的情況下，要想實現穩經濟目標，財政擴張具有一定的必要性。

中泰證券研究所政策專題組負責人、首席分析師楊暢對界面新聞表示，考慮到財政的可持續性和財政工具的實際使用情況，赤字率小幅上調至3%，有利于保持財政紀律。

根據浙商證券的測算，若赤字率定為3.2%，則對應的對應的赤字規模有望突破4萬億元，高于2020、2021及2022年的3.76萬億元、3.57萬億元和3.37萬億元。

新增專項債規模或持平于2022年

中央經濟工作會議指出，保持必要的財政支出強度，優化組合赤字、專項債、貼息等工具，在有效支持高質量發展中保障財政可持續和地方政府債務風險可控。

分析師表示，雖然穩增長對專項債發力的訴求較高，但近年來地方政府債務高企特征明顯，且專項債逐漸暴露出投資收益率低等問題，因此，專項債新增額度的制定存在“不上不下”的尷尬。他們預計明年新增專項債額度和2022年3.65萬億元持平的可能性很大。

平安證券首席經濟學家鐘正生指出，目前地方政府專項債余額已高達20.3萬億元，部分地區“財政重組”風險上升，和專項債相比政策性開發性金融工具使用更為靈活，因此，預計2023年新增專項債額度和過去兩年接近，在3.65萬億元左右。

羅志恒也持相同看法，他表示，一方面，明年經濟需要基建繼續發力，實際可用的專項債資金需保持一定規模，避免資金青黃不接，另一方面，近年來，由于專項債迅速擴容，地方政府付息壓力攀升，專項債額度不宜再大幅提高。

有分析師甚至認為，明年地方政府加杠桿空間比較有限，專項債規模可能在2022年的基礎上有所收縮。

國金證券首席經濟學家趙偉就持這一觀點。他對界面新聞解釋稱，2022年，在新增債務限額基礎上，追加使用了5000多億元結存限額，使得全年地方政府債務率接近警戒線。另一方面，土地財政低迷加劇了專項債付息壓力，2022年上半年專項債付息額占地方本級政府性基金收入比例達10.2%，考慮到專項債投向的公益性項目前期收益較低，明年付息壓力將進一步加大。

國海證券首席宏觀分析師樊磊也表示，由于地方政府債務率已進入預警區間，專項債增量空間有限。預計2023年地方專項債新增規模或將延續2021、2022年趨勢，較上一年壓降1000-2000億元。

據樊磊在研報中的測算，2021年，地方政府債務率（債務余額/(地方一般公共預算收入+地方政府性基金收入+中央轉移支付及稅收返還)）達到106%，進入國際通行的100%-120%的警戒區間，2022年預計進一步上行。

基建將更多依賴廣義財政

中央經濟工作會議提出，“著力擴大國內需求”，“要通過政府投資和政策激勵有效帶動全社會投資，加快實施‘十四五’重大工程，加強區域間基礎設施聯通”。

分析人士認為，基建投資在明年將繼續發揮其穩增長的重要作用，但考慮到公共財政支出面臨剛性支出的擠壓，財政“兩本賬”（一般公共預算和政府性基金）對基建的增量支持預計有限，基建投資將更多依賴廣義財政的支持。

2022年，廣義財政對于基建投資的投入十分積極，除了年度新增3.65萬億元專項債以外，下半年又新增5000億元專項債余額限額，此外還有7400億元政策性開發性金融工具，以及對金融支持基建建設調增的8000億元政策性銀行信貸額度。

在資金的支持下，年內基建投資不斷加速，1-11月，基礎設施投資（不含電力、熱力、燃氣及水生產和供應業）同比增長8.9%，增速比前10個月提高0.2個百分點，連續7個月回升。據光大證券首席宏觀經濟學家高瑞東測算，結合2022年政策性工具的持續杠桿作用，撬動的新增基建投資規模在2萬億元左右。

分析師認為，目前來看，政策性銀行貸款、政策性金融工具等仍有加量空間，或將成為基建投資的主要資金來源。

廣發證券宏觀分析師吳棋瀅表示，目前較為明確的增量資金之一，是今年7400億元政策性開發性金融工具所支持的基建項目的后續跟進資金，估計有望達到1.5萬億元。之二，是狹義財政中抗疫類支出分流效應的下降，預計約為6000億元。上述財政條件將拉動基建投資增速約6個百分點。

此外，她指出，明年年中，決策層或根據經濟形勢對其他增量工具進行相機抉擇，如政策性銀行相關工具、今年被提及頻率有所提高的政府和社會資本合作項目（PPP）以及央行抵押補充貸款（PSL）等。