記者 | 趙孟

編輯 | 翟瑞民

近日，《南京市國土空間總體規劃（2021-2035年）》草案發布，并公開向社會征求意見。該草案提出，到2035年南京市常住人口規模將控制在1300萬，引發外界關注。 

這是中國最新一個公布人口發展規劃的省會城市。在此之前，全國已有十多個省會城市提出各自的人口發展目標，并將其納入“強省會”戰略需要完成的重要指標，一些城市甚至面臨“完不成會扣分”的考核壓力。

值得注意的是，人口學界普遍預計，我國人口增長的拐點即將到來，未來將面臨人口下降的大趨勢。在此背景下，如何看待這些省會城市制定的人口發展規劃？它們能完成目標嗎？

為何要“強省會”？

地方政府制定人口發展規劃此前多屬于常規工作，但將人口目標納入“強省會”戰略，或視為做大省會城市的一項重要考核指標，則是最近幾年才出現的趨勢。

南京大學社會學院副院長、人口學教授陳友華曾主持《南京市“十三五”人口發展規劃》的編制工作，并主持了《南京城市人口問題研究》課題的研究工作，他曾提出南京人口倍增計劃，部分建議被采納。他告訴界面新聞，1300萬的人口發展目標是根據南京人口增長速度測算的結果，屬于規劃性質的目標，并非強制性指標。

盡管如此，南京的人口發展規劃仍引起不少討論。人們注意到，江蘇省雖未明確提出“強省會”戰略，但這次是該省首次明確省會城市未來的人口發展目標，這也與近年來江蘇省開始重視南京城市地位，并向其傾斜資源和政策的發展思路有關。

陳友華介紹，長期以來，南京在中國城市序列中都稍顯“尷尬”。其所在的江蘇省經濟體量位列全國第二，但江蘇省沒有一座一線城市，即便在二線城市排名中，南京也往往排在成都等中西部城市之后。而經濟體量與江蘇在“伯仲之間”的廣東省，則擁有深圳與廣州兩座一線城市。

過去，均衡發展作為江蘇省社會經濟發展的主要思路與最終結果獲得不少肯定，但也相對降低了省會南京的“存在感”。與鄰近強勢的上海市相比，南京的綜合實力、人口規模等指標長期處于全國第10位左右，甚至與近鄰的網紅城市杭州之間的差距也是越拉越大。這導致面對一些國家榮譽、政策時，強鄰城市可以“躺贏”，而南京必須付出更多。

比如，目前獲批的9個國家中心城市中，北京與上海自然位居前兩位，位于中西部的成都、西安和重慶也被納入其中，但南京只能“望洋興嘆”。在國家中心城市的評價體系中，人口規模是一項重要指標。目前獲批的9座城市，常住人口均超過1000萬人，而南京市2020年時常住人口只有931萬人（七普數據）。界面新聞了解到，國家中心城市坐席尚有1個指標待確認，南京仍在努力爭取中。

華南城市研究會研究員、《中國城市大趨勢》作者凱風向界面新聞介紹，江蘇省對南京的重視，或可追溯到2018年的一次中央巡視組通報，這也間接促進了各省份“強省會”戰略的出臺。

2018年2月下旬到5月下旬，十九屆中央第一輪巡視開展常規巡視。當年7月，十九屆中央第一輪巡視反饋情況在中央紀委國家監委網站向社會公布，中央巡視組點名了南京、哈爾濱這兩個副省級城市省會城市作用發揮不夠的問題。其中，南京市的問題是“省會城市功能作用發揮不夠”，哈爾濱市的問題是“省會城市龍頭作用發揮不夠充分”。

隨后，《中共江蘇省委關于巡視整改進展情況的通報》顯示，江蘇省委對南京市省會城市功能作用發揮不夠問題的整改措施包括：指導南京市充分發揮位于“一帶一路”交匯點和長江經濟帶建設、長三角一體化發展等重大戰略疊加區的區位優勢，抓住國家將南京定位為特大城市的重大機遇，進一步解放思想，更新發展理念，提高目標定位，完善發展思路和政策舉措，加快提升省會城市功能和中心城市首位度等。

此后，“強省會”逐漸出現在各省份的規劃文件中，并成為一種發展戰略被復制。界面新聞梳理發現，近年來，幾乎所有省份的相關發展規劃都強調了省會城市的重要地位，截至目前明確提出“強省會”戰略的省份有湖南、湖北、貴州、云南、廣西等十多個，人口往往作為該戰略的一項重要指標被明確。其中，又以中西部省份對人口規模的追求意愿最強烈。

2022年4月19日，湖南省委實施“強省會”戰略暨長株潭都市圈建設推進會在長沙召開。湖南省委、省政府還印發了《關于實施強省會戰略支持長沙市高質量發展的若干意見》，其中提出，到2026年，長沙市地區生產總值達到2萬億元左右，常住人口突破1200萬人，城市經濟首位度超過30%，城鄉居民人均可支配收入達8萬元。

長沙市發改委一位人士向界面新聞透露，1200萬常住人口的目標，是根據長沙每年人口增長速度計算的結果，每年都需要完成相應目標。2020年長沙市常住人口為1006萬，按照每年增長三四十萬的速度，到2026年應該可以完成，但他表示“希望是能超過”。因為人口目標和其他37項指標一起作為硬性考核，“完不成會被扣分”。

《貴陽市實施“強省會”五年行動方案》則顯示，到2025年，貴陽-貴安將成為首位度更高的省會城市，生產總值達到7000億元以上，經濟總量在全國省會城市實現位次前移，首位度達到27%以上；城市常住人口達到700萬人，城區常住人口達到500萬人，城鎮化率達到80%左右。

界面新聞獲悉，貴陽市委為此專門成立了下設機構“強省辦”，貴陽市發改委、公安局等單位均有參與完成人口目標的相關工作。

人口越來越重要

南京雖然沒有明確提出“強省會”戰略，但江蘇省委省政府近幾年已著手將優質資源和優惠政策逐漸向省會南京傾斜，做大做強省會意圖明顯。

凱風認為，“強省會”概念的意義在于，一個省要推出一個大城市，來參與區域、甚至全國層面的競爭，包括國家戰略、國家規劃、產業轉移方面的競爭。這讓做大做強省會城市有了合理性，同時省級層面出臺的一些政策，又強化了這一趨勢。

在中國現行治理模式下，一省的政治中心也往往是經濟、文化、人口等資源的聚集地。凱風向界面新聞介紹，過去省會城市一直是本省的發展重心，但常常招致非議，比如侵占兄弟城市的資源等，因此通常“只做不說”，而“強省會”概念的提出，讓做大做強省會省市變得“名正言順”。

之所以更多中西部城市推出“強省會”戰略，凱風認為，這與中國經濟發展的格局有關。中國東部因產業、區位等特點，容易形成城市的多中心發展模式，比如廣東省的廣州和深圳，福建省的福州、廈門和泉州。這些城市靠近港口，與世界市場最近，省會城市作為發展“引擎”的作用相對較弱。

而地處內陸的中西部城市正好相反，地理和區位特征使其只能做大做強省會城市，進而帶動全省發展。這也將是未來的長期趨勢。

凱風指出，雖然近年來“強省會”戰略頗受歡迎，但“何為強省會”，目前尚無統一標準。大眾媒體通常以省會城市的經濟、人口和產業在全省的占比（即“首位度”）作為衡量依據。一般認為，GDP和人口的占比達到25-30%，則可視為該城市處于強省會地位。產業的衡量標準則較為復雜。

“但也出現了一個問題，有些省會城市的GDP和人口在本省占比很高，但橫向比較，在全國的體量和規模卻很小。”凱風指出，比如長春和銀川的GDP占比在全省（自治區）超過50%，但與全國其他省會城市相比，很難為視為“強省會”。因此，有學者認為，GDP達到萬億級別，城區人口達到特大或超大城市規模，才應被視為處于“強省會”地位。

GDP和人口并不是兩個獨立指標，而是正相關的。在人口負增長的背景下，越來越多城市意識到人口的資源屬性，因此將人口目標作為“強省會”戰略的重要工作對待。

凱風認為，人口規模對現代城市發展有三方面作用：一是人口的勞動資源屬性對經濟發展有支撐作用，這一點已有普遍共識；二是在參與國家榮譽、政策競爭方面的優勢，比如申報國家中心城市，修建地跌、摩天大樓等，都需要達到一定指標的人口規模；三是人口的聚集效應，大量人口聚集可以攤薄公共基礎設施建設的邊際成本，有助于城市繼續擴容。

陳友華告訴界面新聞，江蘇省一些領導對江蘇與廣東經濟發展差距逐漸拉大感到擔憂，并表示，“以前覺得人口沒那么重要，現在覺得越來越重要了”，因而正在努力探求吸引更多的人來江蘇安家落戶與安居樂業的良方。

陳友華介紹，GDP仍然是地方政府的重要考核指標，而做大“蛋糕”有三個途徑，一是提高勞動生產率、二是提高勞動參與率，三是增加人口。但前兩者的提高都比較難，而增加人口，尤其是通過遷移方式增加人口，對于經濟相對發達、區位優勢比較明顯的南京而言相對容易實現。

他認為，城市人口規模增加有兩條基本的途徑：途徑之一是吸引更多的外地人來南京安家落戶與安居樂業，如同以往西安、成都等部分城市采取的“搶人大戰”；途徑之二是擴大“地盤”，杭州、成都、濟南、合肥等正是通過幾次行政區域的擴大，實現了人口的快速增加。

陳友華表示，對強鄰環伺的南京而言，“搶地”的路子很難走通，唯一能做的就是吸引外地人才，構建人口遷徙的友好環境，讓人口“遷得來，留得住、用得好”。界面新聞獲悉，江蘇省和南京市針對該問題已啟動相關課題研究，預計不久就會出臺進一步吸引外地人口來江蘇安家落戶與安居樂業的政策措施。

“搶人”競爭回到起點

值得注意的是，2021年，中國人口總數僅增長48萬，學界普遍認為2022年中國人口將進入負增長，這是否會對一些省會城市完成人口目標帶來變數？

根據對“七普”數據梳理，全國27省份的353個城市，加上4個直轄市，共計357個城市中，有155個城市都出現了常住人口負增長的情況，占比達到43.4%，接近一半。

凱風介紹，過去各地制定規劃時，都默認人口在逐漸增加，而現在則面臨完全不同的形勢。作為大城市、尤其是國家中心城市，未來很長一段時間仍具有人口吸引力，但中西部的一些省會城市，尤其是一些三四線城市，可能不得不面臨人口數量持續萎縮的命運。

陳友華指出，相關數據顯示，2022年上半年我國出生人口為523萬，死亡人口531萬，出生人數少于死亡人數，上半年出現人口負增長。他認為，雖然距離2022年底還有一個半月左右的時間，但可預料下半年出生人數比上半年更少，死亡人數比上半年更多多，2022年將是中國在正常情況下的人口負增長“元年”。但他強調，全國人口進入負增長并不意味著所有地區城市人口都將減少。

“影響人口規模和結構的三個變量是出生、死亡和遷徙，當前靠出生數量來提升人口規模已不現實，但人口遷徙仍然是城市人口增長的主要動力。”陳友華指出，尤其是像上海、南京這樣的大城市，未來三五十年，只要允許遷移，并對流入人口給予必要的政策支持與幫助，人口規模將進一步擴大，這也是市場經濟發展的必然結果。

據凱風觀察，城市擴大人口規模的手段主要仍是“三板斧”，即“送錢、送房、送戶口”。前幾年，以西安、武漢為首的城市率先以落戶為“搶人”手段，占得先機，吸引了一批年輕人，但現在“零門檻”落戶政策幾乎覆蓋了所有二線城市，最終的競爭又回到了起點，即一個城市的經濟產業是否有競爭力。

鑒于人口負增長的大趨勢，陳友華也認為，從更長時間維度看，區域間的“搶人大戰”可能出現“負和”局面。“ 以前我這里一年增加了兩個人，去你那里一個，我這里還能增加一個；現在我這里本身就少兩個人，還要去你那里一個，就導致我實際減少了三個人”。

他認為，要改變這一局面，需要將二十大報告提出的“優化人口發展戰略，建立生育支持政策體系，降低生育、養育、教育成本”政策落到實處，最終促使低生育率回升。