文 | 紀韶

2022年10月16日，習近平總書記在二十大報告中指出，要在推動高質量發展中強化實施就業優先戰略；強化就業優先政策，健全就業促進機制，促進高質量充分就業。

為什么黨的二十大報告強調要強化就業優先政策？因為強化就業優先導向、實現更加充分的高質量就業，是推動高質量發展、全面建設社會主義現代化國家的內在要求。

此前在2019年十三屆全國人大二次會議上，政府工作報告中首次將就業優先置于宏觀政策層面；2021年的《“十四五”就業促進規劃》繼續強調，將就業優先政策置于宏觀政策層面并持續強化。

“就業優先”強調的是一種關系，將就業優先政策置于宏觀層面，就是強化財政、貨幣等宏觀政策支持就業的導向。強化就業優先導向，就是要把就業擺在經濟社會發展和宏觀政策優先位置，將就業優先融入到穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險等經濟社會發展的各個領域，貫穿到制定各種區域發展戰略、產業發展規劃、公共投資項目等各個環節。

建立健全高質量就業促進機制

目前，我國經濟發展面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力，經濟發展環境的復雜性、嚴峻性、不確定性上升，穩增長、穩就業、穩物價面臨新的挑戰。今年以來，我國市場主體面臨的壓力增多，反映在就業上，就是城鎮調查失業率有所上升，部分群體就業壓力加大。

2022年，全國需要就業的城鎮新增勞動力約1600萬人，是多年來最高；高校畢業生1076萬人，也為歷年最高，總體就業形勢可謂復雜嚴峻。從今年初開始，黨中央國務院就開始推進建立健全高質量就業的促進機制。

首先是穩市場，充分發揮市場主體的作用。我國有1.5億戶市場主體，這是穩就業的基本盤，只有市場主體穩定有活力，就業大局才能穩定有擴展。

今年以來，為了幫助企業紓困解難，我國實行了大規模的增值稅留抵退稅。2022年5月，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，推出33項穩經濟舉措。其中，在財政政策方面，進一步加大增值稅留抵退稅政策力度，預計新增留抵退稅1420億元，全年退減稅2.64萬億元。

其次是穩企業，發揮企業在穩就業中的作用。穩企業分為兩方面，既要發揮國有企業在穩就業中“定海神針”的作用，這也是我國穩就業的獨特優勢；更要發揮中小微企業和個體工商戶在穩就業、擴就業中的作用，因為我國城鎮存量就業的80%和新增就業的90%是它們提供的。

中小微企業量大面廣，是穩經濟的重要基礎、穩就業的主力支撐，但同時又是脆弱群體。目前，中小微企業正在遭遇前所未有的困難，訂單難找、成本難降、賬款難收、融資難求、人流物流難暢通等問題突出。強化就業優先導向，關鍵在于為中小微企業創造良好的發展環境。在《扎實穩住經濟的一攬子政策措施》中，國務院鼓勵對中小微企業和個體工商戶、貨車司機貸款及受疫情影響的個人住房與消費貸款等實施延期還本付息，加大普惠小微貸款支持力度。

國資委、文旅部等部門出臺了小微企業和個體工商戶房租減免、促進旅游業恢復發展等系列政策措施，對餐飲、住宿、零售、旅游、客運等受疫情影響嚴重的行業企業加快大規模留抵退稅進度；財政部、稅務總局則推出10多項減稅降費政策。同時，政府繼續降低創業的門檻，加大對創業的支持力度，使市場主體更快捷涌現，促進以創業帶動就業。

第三是完善權益保障，尤其是強化對新就業形態從業者的權益保障。據國家統計局統計，包括新就業形態從業者在內的靈活就業人員已經超過2億人，占就業人員總數的1/4多。新就業形態已經成為穩就業、擴就業的重要途徑。

但新就業形態行業仍在發展中，很多從業者勞動關系不明確，也有一定比例的勞動者沒有簽訂勞動合同，因此，新就業形態從業者的權益保護和社會保障還存在制度和法律短板。目前，我國已經啟動了多個新就業形態就業人員職業傷害保障試點，相關法律規章和制度也正在逐步完善，以更好發揮新就業形態在經濟下行壓力加大背景下穩擴就業的作用。

第四是強化勞動者技能素質的提升。數字經濟帶給技術進步的作用是雙面的。一方面，數字經濟的發展推動了技術進步的速度和范圍，促進了產業結構優化升級，就業結構優化使勞動力向現代三產、高端制造業、高端服務業轉移，提升了整個國家的經濟發展水平。另一方面，數字經濟也加快了機器換人的速度，使中低技能勞動者向低端制造業、服務業轉移。

強化就業優先導向，就是把技術技能人才培養培訓放在更加突出的位置。強化學校教育更加著眼于認知能力、非認知能力和學習能力等軟技能的培養，更加重視科學、技術、工程和數學等基礎學科建設；對存量勞動者，則從職業教育和技能培訓入手，幫助提高勞動者的人力資本，緩解結構性失業或結構性就業的困難。

最后是抓重點，關注特殊群體的就業。強化就業優先需要關注重點群體就業。對高校畢業生優化就業服務機制，進一步引導和鼓勵高校畢業生到基層工作；對農業轉移人口強化人力資源開發和就業促進機制，建設返鄉入鄉創業園、集聚區，吸引農民工等就地就近創業就業；針對殘疾人探索更為靈活、多元的促就業方式等等。

著力解決結構性就業矛盾

目前，我國就業市場上的結構性就業矛盾突出。二十大報告中也再次提出：健全終身職業技能培訓制度，推動解決結構性就業矛盾。

要解決矛盾，就要先了解矛盾。我國的結構性就業矛盾主要體現在五個方面：一是由于我國產業結構調整加快，而相應的教育培養結構滯后于經濟社會需求的實際變化，大學畢業生就業結構性錯配現象明顯；二是煤炭、鋼鐵等行業產能過剩，使部分地區、企業下崗人員增多，隱性失業情況嚴重，就業質量下降；三是傳統勞動密集型產業通過“機器換人”“智能制造”等方式轉型升級，導致制造業中低端就業崗位大量消失；四是高技能人才短缺現象比較嚴重，據人社部統計數據顯示，目前技能勞動者數量只占全國就業人員總量的1/5，而高技能人才數量不足6%；五是一些外資勞動密集型企業從中國轉移到勞動力成本相對較低的國家或地區，就業崗位轉移流失，企業職工面臨再就業難題。

從短期來看，要改善該結構性矛盾，首先需要著眼于了解企業發展需要。只有從供給端發力，立足技能人才短缺的系統性問題補短板，為大量勞動者提供多層次學習和實訓機會，健全技能人才使用、評價、選拔、激勵等方面制度體系，才能解決新形勢下高素質人力資本數量不足的問題。

其次，應加快構建現代職業教育體系，培養更多高素質技術技能人才。要瞄準技術變革和產業優化升級的方向，推進產教融合、校企合作，吸引更多青年接受職業技能教育，促進教育鏈、人才鏈與產業鏈、創新鏈有效銜接。加快構建現代職業教育體系。

再次，應通過教育和培訓加快人力資本積累速度，化解勞動力市場上的結構性矛盾。目前，農民工構成城鎮就業勞動力增量的2/3以上，而平均受教育年限是9.6年，僅僅適應于第二產業的勞動密集型崗位（要求勞動者有9.1年的受教育年限），以及第三產業的勞動密集型崗位（要求9.6年的受教育年限）。但是，按照目前崗位對人力資本的要求，第二產業的資本密集型崗位要求的受教育年限為10.4年，第三產業的技術密集型崗位要求的受教育年限是13.3年。如果我們承認，未來的產業變化趨勢是非農產業崗位的資本密集型程度和技術密集型程度均會顯著提高，則農民工的受教育程度，尚不足以支撐他們轉向這些新崗位。

無論從受教育年限還是從技能來看，中國勞動力的人力資本尚不適應產業結構急劇變革的需要，因此，人力資本積累不應僅僅作為一個長期愿景，更應該是當務之急。

最后，應該更公平地提供基本公共服務，用社會政策為靈活高效的勞動力市場托底。二十大報告中也提出，要健全就業公告服務體系，消除影響平等就業的不合理限制和就業歧視，使人人都有通過勤奮勞動實現自身發展的機會。

產業結構調整速度越是加快，越是急迫地需要建立起社會安全網，提高公共就業服務水平，從而在舊崗位被破壞的時候，幫助勞動者獲得新的技能，順利轉向新創造的崗位。這才是與就業新特點相適應的政府職能所在以及政策關注所在。

（作者系中國勞動關系學院經濟管理學院院長、首都經濟貿易大學勞動經濟學院教授）