文|新旅界
疫情以來，人們親近大自然的熱情有增無減，但近期發生的四川彭州山洪事件也為游客的出行敲醒了警鐘。分析指出，這類“景點”熱度居高不下有部分社交媒體盲目炒作的因素，更被曝出某些旅行團也是幕后推手——他們曾組織上百名團友在龍漕溝下河玩水，導致山洪爆發期間多名團友被困。經歷了這場山洪，團友們才意識到，龍漕溝是一個被當地政府禁止下河的“非法景點”。
事件也引起了主管部門的高度重視。文旅部先是在8月份發布了出行提示，提醒游客不要前往沒有正式開發開放接待旅游者、缺乏安全保障、生態環境脆弱的區域和違規經營的私設“景點”，以免發生安全事故和產生不必要的糾紛。緊接著在9月份，文旅部印發了《私設“景點”問題專項整治工作方案》（下稱“《工作方案》”），并召開了專項整治工作視頻會議，要求各地徹底開展摸查與整改。
私設“景點”問題由來已久，此前包括青海、山東等地也曾多次開展過系列整治行動，但如今似乎又“死灰復燃”，私設“景點”是如何形成的？為何屢禁不止？這些“景點”如何才能實現共建共治共享？
何為私設“景點”？
根據《工作方案》，私設“景點”整治的對象為未經相關部門許可，在一定的場所或區域，違規為游客提供游覽服務、違規開展旅游經營活動的行為。但對于私設“景點”的定義，尚未有官方的定論，業界對此也是各持己見。
文旅部印發《私設“景點”問題專項整治工作方案》（圖源：文旅部官網）
“其實私設‘景點’的提法挺尷尬的，首先它并沒有一個學術上或者法律上公認的定義，而且《工作方案》里的‘相關部門’和所謂‘違規開展旅游經營’的范圍也描述得很含糊。我的理解是，沒有經過合法必須前置審批程序的‘景點’可以稱之為私設‘景點’。比如違反旅游法關于景區開放的接待設施、安全防護措施要求等相關規定，或者利用公共資源，未經政府定價或指導價等程序收取門票的經營場所，再如利用特種設備經營等有特殊性行業管理要求而未經許可的經營場所，都可以列入景區非法經營的的范圍。”婺源文旅集團負責人王暉向新旅界（LvJieMedia）表示。
他舉例，比較常見的私設“景點”有兩類，其中一類一般出現在一些資源比較好的古村落。當地村委會或者村民理事會如果看到自家村落吸引自發過來的游客比較多，就會設卡收費，但他們這種行為并未經過上級行政主管部門的審批，也沒有營業執照。另外一類就是類似主題樂園的游玩點，它有一些項目畢竟有一定的危險性，但是又未取得市管部門對于特種設備的審批或者應急部門的審批，就組織這種參觀游覽行為來進行牟利。
在中惠旅集團副總經理鄭彬斌的觀察看來，私設“景點”多出現在城鄉結合部，或者在城市周邊的某一個水系旁邊，有一定的自然風光，離游客市場比較近，通達性好，獲客成本低。同時，這種出游方式有別于傳統的計劃性出游。因為疫情后，很多游客的出游習慣逐漸從計劃長線出游，到周末游，再到如今演變成了碎片化的旅游，在這個過程中就滋生了這類“景點”的選址。
在業態方面，這些“景點”的產品一般以戶外為主。比如一些親水產品、露營產品，包括一些鄉村旅游的產品，也存在一些依附在大型知名景區附近的私有“景點”，它屬于截流產品，但游客去得更多的是城市周邊的以旅游目的地為主的私設“景點”。比如在某一個有獨特旅游資源的區域，相關經營者會收取停車費或者基礎的門票，但他們又不提供相關的配套設施和服務，游客在旅游過程中就算有需求也完全是自助，或者以租賃的方式出售，但又沒有一個完整的產業鏈。
國內A級景區創建咨詢輔導專家張軍則認為，私設“景點”的出現，主要是三個方面力量的推動：首先在“景點”經營用地方面，一些村鎮或基層組織有可能是提供者，甚至有可能還是參與者；第二，“景點”經營主體方面，他們未必是固定的，甚至也有可能是臨時組織的，比如一些缺乏資質的旅行社，為降低成本經常會把一些‘野’景點列入行程；第三，游客的自發性。游客作為消費者，在游玩過程中如果權益受到了侵犯，他們肯定會主動維權。但是在剛開始組團的時候，這些游客的積極性一點也不亞于組織者，甚至有些私設“景點”就是一些游客自發探索形成的。
“整體的來看，私設‘景點’已經有些苗頭了，不過目前還沒有形成‘大氣候’，但如果不引起重視，它就會迅速泛濫，因為它的群眾基礎是比正規景區要廣泛的。盡管很多正規的景區很多老百姓都愿意去，但出于對一些存在不足的景區的不滿和無奈，他們或許一邊在掏錢一邊在吐槽，而這種無奈一旦找到了私設‘景點’作為宣泄的渠道，就很不利于旅游市場的健康發展了。”張軍說。
私設“景點”為何屢禁不止？
私設“景點”現象在旅游市場并不罕見。早在2014年就有媒體曝光，每到夏日旅游旺季，青海湖周邊總會冒出數量龐大的私人“旅游景點”。當地居民往往只拿一面旗子站在路邊，就能把不明情況的游客領向自家開設的“油菜花海”“沙雕城堡”“青海湖觀景臺”等所謂“景點”。山東電視臺在接到旅客投訴后，曝光了微山湖旅游攔車攬客、私設景點、臨時加價等諸多問題……
問題曝光后當地的主管部門也迅速對這些亂象進行了整治，但時至今日私設“景點”問題“春風吹又生”，甚至被文旅部列為重點整治工作，說明該現象的成因并不簡單，那么，私設“景點”問題深層的成因是什么？為何屢禁不止？
張軍分析指出，私設“景點”之所以層出不窮主要有三個方面的原因：
第一，私設“景點”經營門檻低，市場敏感度高，更新快。大多數私設“景點”的出現和運營都追求短平快，它不需要正規景區投資運營所需要的那么復雜的手續，那么高的成本，那么長的回收周期。而且在網絡媒體的影響下，私設“景點”對市場需求的捕捉更加敏銳，它也許達不到很高的品質要求，但是它能夠應季應景，緊跟潮流，游客可能也只是打打卡、看看熱鬧就達到目的了。但是正規景區“船大不好掉頭”，它的市場敏感度沒這么高，即使有些經營者察覺到了而且有意跟進，但可能他們的規劃或申請還沒審批下來熱點已經轉移了。
第二，部分村鎮基層組織在利益的驅動下推波助瀾。因為如果私設“景區”經常有游客去的話，當地主管部門沒理由不知道，而在他們“默許”之下，游客去到這個區域以后，根本無法分辨哪個是正規的，哪個是野生的，哪個是假冒偽劣的。特別是有一些經營者甚至能把“景點”做的比國營的還好，政府也沒取締，有一定的迷惑性，就助長了私有“景點”的生長。
第三，私有“景點”相對低廉的價格更受消費者歡迎。“私設‘景點’有可能只是迎合了旅游者初級的需求，而且產品的精準到了相應的區域，也就是說這些經營者對于細分市場、游客心理研究得更加到位，而且它的性價比又高。因為疫情以后，老百姓手里的錢沒有原來多了，對于未來的預期也不如過去了，導致他們的消費要緊縮，但是如果想去玩還要收縮預算，就只能經常去這些所謂的私設‘景區’了。”
鄭彬斌對此也持類似觀點，他認為，疫情導致出游的不便利性加劇了私設“景點”的泛濫。因為一旦有疫情爆發，游客只要跨區域就會有相應的限制和管控，而一些私設或者野生的“景點”就沒有這個限制。雖然現在經濟相對低迷，游客消費也在降級，但是人們對美好生活的追求還是存在的，他們對出游還是有需求的。此外，現在的游客出行更重體驗和打卡，很多人為了在抖音、小紅書等媒介上吸引流量，也更愿意到這種相對小眾的“景點”去打卡曬曬“優越感”，希望得到更多關注。
除了上述原因，私設“景點”問題背后還折射出多方利益之爭。以河南省輝縣市郭亮村為例，因其擁有“掛壁公路”的奇觀，每年慕名而來的游客絡繹不絕。然而，“掛壁公路”也成了當地村民與景區公司的“糾紛路”。村民認為，路是村里祖輩開通的，當屬村民所有；但景區公司則認為沒有自身的宣傳和經營，掛壁公路也只是村民的出行路。正是因為背后牽涉多方利益而又長期無法調解，導致“景點”歸屬問題模糊不清，才催生出了私設“景點”式的尷尬。
針對類似情況，《通知》也特別強調，要以此次專項整治為契機，理清政府、市場、當地群眾等各方關系，逐步實現共建共治共享。
如何實現共建共治共享？
私設“景點”之所以發展到需要大力整治的程度，說明其在現實中還是有一定的市場需求的，特別是一些新生的小眾的網紅打卡點，但由于其市場主體的尷尬地位，同時缺乏正確有序的引導，這些“景點”時常會引發系列社會問題，如何“拿出真招實招，找到治本之策”成為了當下擺在各地文旅等主管部門面前的重大課題。
張軍認為，私設“景點”的市場需求是片面的、短暫的，它的產品是沒有質量保障的，對此應該以整治為重點，特別是《工作方案》里羅列出來群眾反映強烈的7類違規旅游經營活動，包括一些坑騙游客，發生過安全事故的“景點”必須堅決取締。但是整治不是絕對的，在本輪私設“景點”摸查過程中，也可以借機發掘一批有市場吸引力的“景點”，進而將其“轉正”。
“有一些‘景點’它之所以不愿意走正規路，是因為相關資質的認定以及審批的手續太繁瑣了。因此，一方面，可以加強業內專家對于有一定市場吸引力的私設‘景點’的論證，看看它是否具有可持續發展的潛力，是不是適合‘轉正’。另一方面，如果該‘景點’各方面條件都不錯，可以由政府、市場主體甚至聯合當地村民共同成立一個機構來共同管理，先逐步補齊其在管理、服務以及安全等方面的短板，使它“正規化”，后續再聯合文旅、國土、工商等主管部門簡化對于此類景點的審批程序，提高相關資質的審批效率，推動其在旅游市場的合法化經營，從而使當地政府、市場主體和當地群眾都能夠從中獲利。”張軍建議。
不過，在鄭彬斌看來，就現階段而言，大部分私設“景點”要轉正難度依舊不小。首先，私設“景點”追求的是短平快的盈利模式，只要回本或者小賺就達到他們的目的了，對于景點的投入要求不高。但傳統性目的地景區的對于區位，資源的品質，投資的規模，開發的面積，回報的周期等等都會有更高的要求，而這又是絕大多數私設“景點”所不具備的，所以短時間內是難以轉正的。另外，就算對景點初期投資規模不大，但如果轉為正式景區后，如果要想持續提高游客的忠誠度和復購率，就必須加強對于景區的智慧化、產品迭代等方面的投入，這對于景區的經營者的資金實力和產品力，都將會是一個很大的考驗。
北京建國慧景旅游規劃設計院院長常建國則直言，《工作方案》中講到“堅持遠近結合、標本兼治，堅持依法治理、綜合治理，堅決開展私設‘景點’清理整治，構建長效工作機制，規范旅游市場秩序，促進旅游業高質量發展。”但這次“專項整治”體現的是近期性和階段性，主要是治標，“我更關注的是遠期、治本、依法治理、綜合治理，關心的是監管的常態化和長效機制。”
他進一步分析指出，旅游市場上存在的非法經營問題，根源有三：一是有些是無法可依，二是九龍治水，誰也不管；三是當地政府為了促進就業富民發展經濟，睜一只眼閉一只眼。所以，有必要將旅游行業中的非法經營問題納入法律法規來綜合執法，進行常態化監管查處。
從其它行業的監管看，一般都是通過行業管理條例，明確監管部門來實施的，有的歸市監部門管，有的歸主管部門查處。法定職責必須為，法無授權不可為。針對市場中出現的新情況新問題，國家和各省的旅游管理條例應該要及時修訂，必要時出臺細則，對許多事情要進一步明確職責。