文|21世紀經濟報道  畢華章

不久前獲批的《西安都市圈發展規劃》，意味著西北地區唯一獲批的都市圈加速著建設進程。這個涵蓋咸陽、銅川、渭南、楊凌等四市一區25個縣(區、市)的都市圈之中，西安是核心城市與牽頭動力。

今年上半年陜西各地市經濟數據方面，西安、咸陽、銅川、渭南、楊凌GDP分別為5359.59億，1288.79億，1022.67億，217.92億，85.05億。

透過數據不難看出，一則，西安在其中帶動地位顯著；二則，西安都市圈“四市一區”占據陜西經濟體量過半（52%），也凸顯出西安都市圈對于陜西全省經濟發展的意義。

基于此，21世紀經濟報道記者近日專訪了民盟中央經濟委副主任、研究員馮奎，就西安都市圈相關話題及多方面的重要意義予以深度解讀。

在他看來，西安都市圈在西北具有唯一性、獨特性，在國家整個區域發展格局中具有戰略性。西安都市圈建設過程中，尤其要注意處理好核心城市與都市圈其他城市的關系，這是關系整個都市圈發展最實質的問題。因此，對西安而言則是，“要想當龍頭，就要會牽頭”。

馮奎認為，都市圈發展需要在治理目標、治理方式等方面進行探索創新，諸如建立西安市牽頭的常態化協商機制、政策協同機制、監測評估機制等。與此同時，西安都市圈還應加大改革力度，破除各類壁壘，推動要素資源高效率配置，借助市場之手實現都市圈高質量發展。

《21世紀》：從全國視角而言，您認為西安都市圈獲批的意義，主要凸顯在哪些方面？

馮奎： 2020年西安都市圈地區生產總值達到1.3萬億元，接近陜西省的1/2、西北五省的1/4，綜合實力、發展活力和競爭力日益增強，是西部地區發展條件最好、經濟人口承載能力最強的區域之一。因此，就規模、地位、作用來說，西安都市圈在西北具有唯一性、獨特性，在國家整個區域發展格局中具有戰略性。

有兩個方面的意義特別值得關注：一是對西北的意義。西北地區承擔著我國生態安全、邊疆穩定、民族團結和向西開放等重大功能，通過建設西安都市圈，做強戰略支點，讓大西北“挺”起來。

第二，有利于在全國層面構建新發展格局。西南正在建設成渝雙城經濟圈，已經卓有成效。西北高質量推進西安都市圈建設，與成渝雙城經濟圈共同形成強大的西部地區經濟。強大的西部與中部、東部實現協調發展，這將有力推動統一大市場建設，形成高質量發展格局。

《21世紀》：作為新獲批的都市圈，西安應當如何借鑒其它都市圈的建設及發展成效？

馮奎：核心城市與都市圈其他城市的關系如何處理？這是關系整個都市圈發展最實質的問題。西安是省會，是西安都市圈核心層中的核心。上海推動“滬蘇同城化”，成都在成德（陽）眉（州）資（陽）一體化中有突出作用，這些經驗與做法值得去借鑒。

這其中，對所有都市圈來說，核心城市面臨最直接也是最深刻的挑戰是處理舍與得的關系，西安也不例外。

按照規劃要求，西安應該有序疏解中心城區一般性制造業、區域性專業市場和物流基地等功能與設施，及過度集中的省市級醫療、教育、體育等公共服務資源。合理控制中心城區開發強度、人口密度，引導人口合理分布，推動城市發展由外延式擴張向內涵式提升轉變。

從必要性上說，西安是關中平原城市群唯一特大型城市，城市功能過于集中，要進一步發展，就要“去病”、“強身”，需要在都市圈更大范圍配置資源、統籌協同。但是現實路徑上，西安需要考慮：如何兼顧大與強的目標？如何處理舍與得的關系？這個關系處理得好，就能實現核心城市與其他城市協同高質量發展，你好我好大家好；處理得不好，核心城市的帶動力輻射力就不夠，整個都市圈的天花板也將壓得很低。

《21世紀》：西安作為都市圈主體，應當如何帶動其他城市一體化發展？

馮奎：一句話：要想當龍頭，就要會牽頭。

西安都市圈范圍包括西安市全域（含西咸新區），咸陽市秦都區、渭城區、興平市、三原縣、涇陽縣、禮泉縣、乾縣、武功縣，銅川市耀州區，渭南市臨渭區、華州區、富平縣，以及楊凌農業高新技術產業示范區等，涵蓋了各種類型的行政主體、空間主體、法人主體、發展主體。

西安市的行政治理框架是清晰的，但西安都市圈的治理框架是什么，就不是十分明確。一方面，西安市所獲授權可能還不夠充分；另一方面，西安也可能在既定授權范圍內，自身協調能力不夠。

總之，都市圈發展提出了一個新的治理難題，如何依托現有的行政治理架構，發展出一個既有彈性又有剛性的包容性的治理框架？未來，需要在治理目標、治理方式等方面進行探索創新。在沒有答案之前，路徑至少要明確，要建立西安市牽頭的常態化協商機制、政策協同機制、監測評估機制等。

《21世紀》：在西安都市圈區域中包含著國家級新區西咸新區，在您看來，西咸新區應當如何把握這次都市圈的建設機遇以便更好地發展壯大？

馮奎： 西咸新區面臨著新的發展機遇，具備條件進一步發揮紐帶與引領作用。

所謂紐帶，就是西咸新區更深入推進體制機制創新，促進西安、咸陽一體化同城化發展，把西安咸陽扭得緊緊的，打造成為西安都市圈強大的核心動力源。需要進一步發揮西咸新區重要載體的作用，推動西安、咸陽在國土開發、產業、交通設施、生態環境、教育文化等方面的一體化規劃和布局，實現深度融合發展。

所謂創新，就是充分發揮西咸科技力量優勢，依托西安都市圈巨大的要素市場，打造一批協作配套、聯系緊密、特點鮮明的產業功能單元和生態圈。同時，要進一步加強研發模式、轉化模式、融資模式和人才機制創新，成為影響帶動西安都市圈發展的創新增長極。

《21世紀》：您認為在西安都市圈建設中，應當注意哪些問題？有何前車之鑒或啟示？

馮奎：西安都市圈要形成較為合理的都市圈空間體系，在此過程中，市場化的力量與政府的作用要高效協同，避免出現一些已有的問題。

在國內都市圈發展中，我們注意到：有的中心城市的作用沒有充分發揮；有的中小城市發展能力嚴重不足，要素流失嚴重。反映在城市體系上，出現“頭重腳輕腹中空”或 “小馬拉大車”等多種類型。

現代化都市圈的空間體系，要經歷發育、成長、成熟等不同階段。有的地方指望一個規劃短時間內解決問題。有的地方給各個城市強行定位。有的為了一體化，忽視差異化。這些做法，輕則“欲速則不達”，重則煮“夾生飯”造成資源浪費。

現在西安都市圈有了規劃，迫切需要加大改革力度，破除各類壁壘，推動要素資源高效率配置，借助市場之手實現都市圈高質量發展。