記者 | 高佳

編輯 | 翟瑞民

近日，山西省忻州市下轄河曲縣委改革辦在“忻州改革”微信公眾號發文稱，目前河曲縣人口小縣機構改革各項任務基本完成，取得了階段性成效。

2020年4月，山西省在忻州市河曲縣、臨汾市浮山縣開展人口小縣機構改革試點。河曲縣委改革辦介紹，該縣人口小縣機構改革的成效顯著，當地已將36個黨政機構精簡為22個、135名領導職數精簡為114名；將186個涉改事業單位整合為40個、1964名事業編制核減為659名，“大部制”目標基本實現。

“大部制”，是指把政府相同及相近的職能進行整合，歸入一個部門管理，其它相關部門協調配合，形成寬職能、大部門的政府組織機構和體制機構。這也是國外市場化程度比較高的國家普遍實行的一種政府管理模式。

2007年10月，黨的十七大報告中首次提出“大部門體制”這一概念。2008年3月，中國政府啟動了改革開放以來第六次國務院機構改革。此后，地方政府也在不斷探索適應本地實際情況的“大部制”改革。

“人口小縣進行‘大部制’改革是政府機構改革的延續，降低政府成本、提高政府效率是機構改革一直以來的基本方向。”國家行政學院教授竹立家在接受界面新聞采訪時表示。

人口小縣不能一刀切撤并

近年來，“人口小縣”在公共輿論討論中常常成為焦點話題。2021年全國兩會期間，全國政協常委李冬玉提出《優化縣級行政區劃推進經濟一體化發展》的提案。李冬玉認為，越是人口規模小、經濟欠發達的縣，人口流失越嚴重。所以，建議對人口規模低于10萬人的內地小縣先行合并試點，減少行政資源浪費。

提案一經提出，引起輿論廣泛關注。一種主流觀點認為，不能簡單地僅從人口和版圖規模的角度考慮撤并縣城。中國城市科學規劃設計研究院院長方明曾提到，縣的設置除考慮人口和版圖因素外，還有政治、經濟、文化、民族、管理、軍事等多個維度的考慮。縣的設置包含了長期的設置智慧和巨大的演變過程，不能僅僅基于效率對縣做出拆并之舉。

竹立家認為，對于一個縣城應否撤并，事先要進行全面評估，包括征求當地百姓和省級政府等方方面面的意見，不能從行政角度進行一刀切。相比撤并，機構精簡的路徑或許更加平緩，公眾也更容易接受。

“人口小縣”數量較多的山西省率先開展了縣城“大部制”改革。2020年4月，山西省臨汾市委編辦對包括浮山縣在內的9個人口小縣展開調研，以人口小縣財政供養人員比例失衡這一現狀為切入點，發現人口小縣普遍存在財政供養能力不足、財政供養人員比例較高、事業機構“小、散、弱”現象突出等問題。

同年，山西省正式在河曲縣、浮山縣啟動人口小縣改革試點。公開數據顯示，兩試點縣人口均不到15萬人。浮山縣常住人口為98833人，屬省定貧困縣，2019年5月整縣脫貧摘帽。2020年，浮山縣財政收入為13296萬元（稅收收入3585萬元，非稅收入9711萬元），財政支出142013萬元，其中機關工資福利、商品和服務以及資本性支出共計78728萬元。

河曲縣地處晉陜蒙能源金三角中心地帶，常住人口為123505人。河曲縣政府官網信息顯示，2021年河曲財政預算收入106100萬元，預算支出195187萬元。縣級可用財力安排的145566萬元，用于財政供養人員支出67417萬元，其中在職人員工資、社保、績效支出57774萬元，補貼離退人員支出9643萬元。

2020年12月23日，河曲縣率先大刀闊斧改革，舉辦了新組建的縣民政和人力資源社會保障局揭牌儀式。此后，河曲縣縣發展改革和科技商務局、縣規劃和自然資源局（縣林業局）、縣城鄉建設和交通運輸局、縣農業農村和水利局（縣扶貧開發辦公室）、縣市場監督管理局（縣綜合行政執法局）等多家改革新組建部門相繼揭牌。

山西省委編辦在2022年2月舉辦的全國編辦主任會議上發言時稱，針對小縣人員編制少、財政供養能力弱的實際，河曲、浮山兩個改革試點縣的黨政部門平均精簡38%；黨政群機關科級領導職數總量平均精簡16%。

針對縣一級內部層級多、管理鏈條長、行政效能不高的問題，兩縣實行由縣委、縣政府領導兼任主要黨政部門負責人的管理體制和領導方式，6個黨委部門由縣委常委擔任，8個政府部門由副縣長擔任。比如，市政道路新建項目立項，改革前需經發改局公交股、分管副局長、局長、分管副縣長逐級審批，改革后由兼任局長的副縣長直接對接發改部門，管理層級減少兩個。

圍繞縣一級事業單位多數存在的“小、散、弱”問題，除學校、醫院外，兩個試點縣縣直事業機構實行限額管理，由179個、186個分別減為40個，平均精簡78%；事業編制分別由1944名、1964名精簡為970名、659名，平均精簡58%。

精簡裁撤人員分流成最難點

根據山西省委編辦介紹，過去一年來，兩個進行“大部制”改革試點縣機構人員大幅壓減，財政供養成本明顯下降，管理效能有效提升，初步構建了適應人口小縣實際的機構職能體系和體制機制。

兩縣近年的預決算報告提供了關于財政供養成本下降的依據。《關于浮山縣2020年預算執行情況和2021年預算草案的報告》中提到，2021年該縣安排“三公”經費471萬元，比2020年預算減少35萬元，下降6.9%。其中：車輛購置及運行維護費271萬元，比2020年預算減少33萬元，下降10.9%；公務接待費200萬元，比2020年預算減少2萬元，下降1%。

據忻州日報此前報道，2021年河曲縣縣直部門公用經費支出同比下降11.3%，鄉鎮同比增長7.6%，“減上補下”成效明顯。改革過渡期之后，縣直部門公用經費支出每年減少1050萬元，財政供養人員工資福利、“五險一金”等支出每年減少1.33億元。

不過，中國人民大學公共管理學院教授祁凡驊向界面新聞強調，“大部制”改革的初衷是為解決行政體系當中橫向協調不暢的問題，但實際運行過程中，很多單位合并后，并未實現“大部制”改革的初衷，各單位的運轉效率反而下降了，出現由于部門過大而造成的溝通不暢、運轉效率低下等問題。

祁凡驊認為，行政編制、行政經費是衡量機構改革成效的其中一個標準，更重要的標準是政府提供的公共服務質量，當地營商環境的變化和未來的經濟發展速度。“根據當地政府提供的數據，我們可以看到行政成本的減少，這值得認可。但機構改革是否成功，我們暫時不能得出結論，還要看未來的效果。”祁凡驊表示。

竹立家認為，對于機構改革成效的評判有三個標準。“一是廉潔，過去政府部門人員較多，行政不廉潔的現象多，這不單降低政府效率，同時容易支撐一些腐敗現象，通過機構改革，政府的行為更規范，信用度更高。”他說，“二是廉價，也就是政府成本大幅下降；三是效能，通過改革，縣城的發展質量更高，政府為人民服務的效率更高，有力促進當地經濟社會面貌改善，促進當地人民群眾生活水平的提高。”

“政府通過機構改革，是否達到廉潔、廉價和效能的標準，這是全面衡量政府機構改革成功與否的關鍵。”竹立家說。他也提到，改革以后人員如何進行重新分配，精簡裁撤的人員怎么分流，是政府機構改革當中，最關鍵也是最難的問題。

河曲縣委改革辦最新發布的人口小縣改革成果中提到，對因改革超編的903名事業人員，當地采取到對口黨政部門跟班學習鍛煉、擔任村（社區）“兩委”主干和綜治網格員等多種方式，重新調整配備。

竹立家認為，河曲縣對精簡裁撤人員重新調配的經驗對其他進行機構改革的縣城有借鑒作用。“隨著中國經濟社會的發展和人民群眾對公共服務需求的提升，未來很長一段時間里，鄉村振興、鄉村政權發展、鄉村經濟社會發展，都處于非常重要的位置，因此需要大量有知識、有能力、有干勁的人員充實基層領導單位。”竹立家提到，“在一些發達程度不高的縣，讓公共服務和公共治理通過網格員的模式直接貼近于老百姓實際生活生產的需要，對于鄉村經濟的發展和振興有積極意義。”

2022年5月18日，山西省深化人口小縣機構改革試點工作培訓會議在浮山縣召開。第二批試點婁煩、石樓、榆社、黎城等4個縣匯報了相關工作進展情況。界面新聞查閱相關公開數據，發現4個縣城人口均在15萬人以下，其中榆社縣人口最少，常住人口為111714人。

“人口規模特別小的縣，無法支撐過多機構和人員，對機構進行撤并重組是可行的方案。”祁凡驊說，“同時，依據縣城當地特色，認準其獨特優勢，給予不同靈活性的建制，也是一種出路。”