文 | 湯雨 趙榮美 王進

2022年3月，中共中央、國務院發布的《關于加快建設全國統一大市場的意見》（下稱《大市場意見》）指出，要維護統一的公平競爭制度，堅持對各類市場主體一視同仁、平等對待，并加快營造穩定、公平、透明、可預期的營商環境。

能源是國民經濟的基礎行業，規模龐大，對國計民生影響深遠。目前，中國能源行業全國統一的大市場遠未建成，公正、公平、公開（下稱“三公”）的競爭性市場環境仍然任重道遠。

需要追根求源的問題是：平等、競爭、高效的“三公”能源大市場的核心究竟是什么？

業界普遍認為，比較成功的歐洲統一能源大市場，基本符合“三公”標準。在其演變和發展歷程中，頂層立法，特別是其中的分拆制度，發揮了核心和基礎作用。

歐洲頂層立法，分拆制度乃核心

早在1985年6月，當時還是歐共體的首腦會議批準了建設內部統一大市場的白皮書。1986年2月，各成員國正式簽署為建成大市場的《歐洲單一文件》。

統一大市場的目標是逐步取消各種非關稅壁壘，包括有形障礙（海關關卡、過境手續、衛生檢疫標準等）、技術障礙（法規、技術標準）和財政障礙（稅別、稅率差別），于1993年1月1日起實現商品、人員、資本和勞務自由流通。

為此，歐共體委員會于1990年4月前提交了實現上述目標的282項指令，這些指令后來成為推動歐洲統一大市場的一系列法案。

就電力能源行業，比利時、德國、法國、意大利、盧森堡、荷蘭、奧地利和瑞士這八個國家，于1951年聯合成立了電能生產和傳輸協調聯盟 （UCPTE），并逐步覆蓋歐洲大陸的大部分地區，但根據歐洲委員會（EC）能源行業分拆的新指令，電力生產必須分拆經營。1998年，聯盟首字母縮略詞中的“P”（代表Production）被刪除，名稱改為UCTE。（詳見《歐洲電網互聯，他山之石可取？|電力大戰④》）

經過若干輪的討論、修改和立法，最終形成歐盟能源市場著名的《第三組能源法案》（the third energy package），試圖建立一個“三公”原則下的高效、競爭的能源市場，并解決能源市場結構性問題。

2009年，EC通過這一原則下的電力市場新法令，取代原有《第三組能源法案》中關于電力部分，新法令于2009年9月正式生效。

《第三組能源法案》主要包括五個方面制度安排，即分拆（unbundling）、獨立監管（independent regulators）、 各國能源監管合作機構（ACER）、跨境合作（cross-border cooperation）以及“三公”零售市場 （open and fair retail markets）。

其中，核心和基礎就是分拆（unbundling）制度。

分拆就是將能源供給、生產從輸送網絡運營中分離出去。假如一個企業既運營輸送網絡，又同時生產或銷售能源，它就有動機去阻止或妨礙其他競爭者進入網絡系統，這將破壞市場的公平競爭，推高市場價格，損害消費者權益。這是大學一年級經濟學課程中基本原理，不難理解。

電力主體主要包括：輸電、配電、發電、供電/售電、發電、調度及交易等。傳統的一體化能源集團橫跨上中下游部分或所有產業。什么樣的原因促使歐洲率先啟動并堅定能源行業分拆的立法？

在電力和天然氣行業，輸網、配網、調度、甚至交易機構都屬于自然性壟斷。如果沒有法律嚴格制約，自然性壟斷企業有動機和可能去實施捆綁銷售、限制競爭、打壓對手、壟斷串聯、腐敗叢生、上下游通吃、甚至綁架社會等，考慮“三公”目標及統一大市場的達成，立法的演變和發展始終堅持分拆這一核心原則。

輸電網絡分拆，各國堅決執行之

分拆制度首先將輸網從發電、供電/售電、配網及交易機構中分拆出來，考慮各國國情、特點及偏好，分拆大致采取三種模式。

一是所有權分拆（ownership unbundling）。所有上中下游一體化或類一體化的能源集團必須出售其天然氣和電力輸送網絡（即TSO）的資產和業務，任何能源生產、供給或銷售的集團不再允許擔任TSO的大股東，不再允許干涉、插手或影響其經營活動。

二是獨立系統運營商（independent system operator，即ISO）。能源供應企業可以形式上擁有天然氣和電力輸送網絡資產，但整體的業務運行、維護、調度、投資及決策將移交給一個獨立的系統運營商即ISO，而ISO是一個非盈利機構。

三是獨立輸送系統運營商（independent transmission system operator，即ITSO）。能源供給企業可以擁有并運營天然氣及電力網絡系統和資產，但必須專門設立一個子公司，其運行、維護、調度、投資及決策等企業行為須完全獨立于母公司。

以上三種分拆模式，EC在其網站有專門的指南，并對各種模式的適用范圍作了詳細明確的解釋。滿足了分拆法令的TSO可以向本國的國家能源監管機構提出運營商執照申請及延期，但在申請的過程中，EC會提出相關意見（opinions），這些意見將定期公布于EC的網站。

由于TSO運營屬于自然壟斷性質，自然性壟斷企業有動機、也有可能性，利用其市場優勢做出有利于其關聯產業的決策和行為，破壞公平競爭環境，損害消費者權益。因此，分拆法令的目標很清晰，就是要在天然氣及電力行業去除生產商、供應商/銷售商及TSO的利益沖突（interest conflict）。

TSO的股東或利益相關方需要清晰地自證，其沒有任何動機或可能性去影響TSO決策，特別是這樣的決策或有利于其參與或控制的能源生產或供應企業，或有害于其他的競爭者。如果無法自證，TSO的經營執照將無法獲批或無法續期。

事實上，由于難以自證不存在利益沖突的可能性，加之面對透明環境下的各種責疑、投訴、甚至訴訟，以及可能面臨的重罰，第三種分拆模式即ITSO比較少見，ISO也不多，大部分采取所有權分拆模式。

EC對TSO經營執照申請的意見非常苛刻，甚至直接否決各國能源監管機構的建議。

有一些著名的案例，例如：1、英國三大電網TSO背后的控股股東控制了美國的一家發電企業；2、瑞士天然氣輸送運營商Swedegas背后的實控人控股了一家丹麥的垃圾處理企業，而這家垃圾處理企業利用垃圾發電，發電量小且電價早已簽定；3、西班牙的電網TSO企業Red Electria de Espana及天然氣TSO企業Enagas背后的股東在他國控股了小規模的燃煤發電廠；4、德國電網TSO企業50 Hertz Transmission 背后的主要財務投資人IFM Global Infrastructure Fund同時參股了一些發電和供電企業；5、意大利天然氣TSO企業Socoeta Gasdotti Italia背后主要財務投資人Eiser Global Infrastructure Fund參股了一些發電企業，主要是太陽能發電。

對分拆及分拆后TSO的監管，與經營執照許可緊密關聯，監管由幾個獨立的機構分別執行。

一是TSO內部專門的合規專員，負責檢查并監督企業分拆情況是否符合法律法規要求，并每年向該國能源監管機構提交關于分拆執行情況及可能的利益沖突等各相關問題的全面報告；

二是各國國家能源監管機構指派官員，不間斷地檢查TSO分拆執行情況，并對TSO及其背后股東及實控人各種重大的交易及經營活動進行評估。當然，TSO需及時報告其及股東或實控人各種重大的交易及經營活動；

三是EC指派官員，定期評估TSO分拆執行中的漏洞和瑕疵。

三個機構的專員從TSO內部和外部不間斷地檢查、監督其分拆執行情況是否符合經營執照的標準。對分拆執行不堅決，存在利益沖突等違法違規情況，國家監管機構有責任和權力對TSO進行處罰，處罰的類型大致分三種：

一是罰款，罰款數額可高達集團收入或TSO收入的10%；

二是吊銷經營執照或調整經營范圍；

三是責成TSO進行錯誤糾正。

此外，近期有一個非常重要的修正法案，即《電力修正法案》，其中54條款（Article 54 of the Recast Electricity Directive）規定：原則上禁止TSO投資、開發、管理及運營儲能項目。其背后的機理是，在新的電力市場機制中，儲能服務應該是市場導向并充分競爭的，必須禁止儲能與TSO之間的交叉補貼。

然而，考慮各國TSO的差別及發展過程，這一禁止法案可以有一定的回調空間：一是儲能已經成為TSO系統難以分割的部分，且已經得到國家監管機構批復；二是滿足一系列條件包括招標流程，已經經過國家監管機構檢查和批復。但是對以上二種情形的批復需要同時報送ACER及EC備案和檢查。

配電網絡分拆，共同但稍有差別

雖然《第三組能源法案》對配網即DSO分拆只有原則要求，并沒有過多的筆墨，但歐盟各國依據分拆的原則，對DSO同樣進行分拆。

由于各國歷史、國情及發展等方面的差異，加之近年來新能源，特別是分布式發電快速發展，DSO的功能大大升級。各國依據國情，對DSO分拆大致采取如下三種模式。

一是法律分拆（legal unbundling）。荷蘭要求比較嚴格，國家立法要求DSO所有權分拆；其他國家要求至少法律和功能上分拆，對天然氣和電力的DSO一視同仁。

二是功能分拆（functional unbundling）。所有一體化或類一體化的能源企業必須將天然氣和電力DSO獨立經營，不得有任何管理和人員重疊，不允許干涉、插手、或者影響其經營活動。

三是財務分拆（accounting unbundling）。主要針對小微型的DSO，其聯結服務的客戶少于10萬戶，財務必須單獨核算。只有馬耳他是一個例外，其國家電力市場法規允許一體化的能源集團設立內部DSO專門賬戶。

實踐中，很多國家的法律法規制定得比較嚴格，服務客戶少于10萬戶的小微型DSO也有很大比例實行了法律及功能分拆。另外，DSO行業兼并重組趨勢明顯，服務客戶少于10萬戶的小微型DSO數量和比例持續下降中。

同時，對分拆后的DSO，不得再沿用原有母公司的企業名字和商標等，需要與原有母公司企業招牌嚴格區別。

各國國家監管機構負責監管DSO的分拆情況，對分拆行為上的違法違規，各國懲罰機制略有不同，有些國家處以罰款，有些責成在規定的時間內予以改正。

與TSO禁止法案類似，DSO原則上也不得投資、經營、運營儲能項目。

《電力修正法案》36條款（Article 36 of the Recast Electricity Directive）同樣禁止DSO投資、開發、管理及運營儲能項目，特批情形也類似于TSO。

這一法案無疑增加各國國家能源監管機構的職能，在儲能板塊，國家監管機構需要就TSO和DSO的儲能設施進行調查、評估、審批、及退出監督等。很明確的，TSO及DSO的分拆法令包括分拆儲能設施。

此外，《電力修正法案》33條款（Article 33 of the Recast Electricity Directive）同樣禁止DSO投資、開發、管理及運營電動汽車充電樁項目，只有DSO企業員工自用的充電樁項目除外。

一些國家允許DSO投資、開發、管理及運營電動汽車充電樁，但必須滿足一系列條件，包括：一是招標流程等必須經過國家監管機構評估、審核和批準；二是DSO須保證，能夠為所有關聯的充電樁項目、充電客戶及第三方等提供無歧視服務，且必須定期的由國家監管機構、競爭的充電樁企業、第三方利益相關方等進行質詢和評估；三是如果綜合評估結果為負面，DSO承諾無條件退出充電樁業務。

一些國家DSO原有國有化比例較高，近年來DSO私有化趨勢明顯，甚至支持歐洲外的投資人投資DSO。中國的中央企業有投資歐洲的TSO，如希臘的TSO，也有投資一些歐洲國家DSO；李嘉誠的長江實業也投資了英國的DSO。

近年來，很多學術研究表明，DSO分拆、私有化和規模化趨勢，有助于DSO投資、技術創新、新能源并網消納、DSO內部平衡、降低配網費用、并增加了消費者選擇、降低了配網費用，經濟與社會效益顯著。

歐洲分拆制度，是否有借鑒價值？

EC頒布的《第三組能源法案》是歐洲能源行業基礎性法案。雖然法案包含獨立監管、能源監管合作、跨境合作、 “三公”市場等相關制度，但分拆制度具有核心價值和基礎意義。

EC通過立法將發輸配調交易等進行了分拆，其目標是建立一個競爭性的“三公”原則下的歐洲統一市場體系。

《第三組能源法案》頂層框架確定后，歐盟相關機構及各國監管機構制定法規細則并持續改進。各類研究比較一致性的認為，分拆是建立歐洲能源競爭性的“三公”市場體系的基礎和必要條件，私有化及DSO的規模化有助于市場主體技術升級及市場效率持續改進。

需要說明的是，歐洲能源交易包括電力和天然氣交易，一直是歐洲各大商品交易所交易的主要產品，交易所與輸電、配電、發電及供電/售電完全分開。

電力調度是TSO運營的職能之一，但如果DSO或者發電廠擁有一些輸電網資產，那輸電網資產的管理、運營、投資等決策權，包括調度權，將交給ISO機構完成，而ISO是非盈利機構。

此外，TSO及DSO不能參與電力交易，即買電或賣電，更不能代理買電和賣電業務。只有在解決TSO或DSO電力平衡、堵塞等特別情況下，允許買電自用。

按照歐洲分拆制度，TSO將會公平聯結發電主體及DSO，無差別地運營TSO并進行調度；DSO也將平等面對發電主體，包括儲能，并無歧視地服務好售電公司和用電客戶。

考慮發電企業即Power Plant（PP）和供電/售電都是競爭性行業，PP既是發電主體，又通過批發市場售電，還為TSO提供輔助服務，也沒有限制PP設立子公司參與零售市場。

2022年3月，中國《大市場意見》出臺，劍指公平競爭市場制度，并期待營造穩定、公平、透明、可預期的營商環境，這不就是歐洲能源市場現有模式嗎？

能源界需要認真思考的是，歐洲《第三組能源法案》中首要的、核心的、基礎的分拆制度在中國能否走得通？是否必須走？如果沒有嚴格的分拆制度，如何能夠構建或營造出一個競爭性的“三公”市場及其營商環境？

（本文經作者授權發布，僅代表作者觀點。作者單位為國合洲際能源咨詢院。該機構專注于石油、天然氣、煤炭、電力、可再生能源及氣候變化等相關領域的深度研究、評估和咨詢。）