記者 樊旭
5月6日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》（下稱“意見”），提出增強縣城綜合承載能力，提升縣城發展質量，更好滿足農民到縣城就業安家需求和縣城居民生產生活需要，為實施擴大內需戰略、協同推進新型城鎮化和鄉村振興提供有力支撐。
“意見”的一大特色是強調“以人為核心”，并提出了“順應縣城人口流動變化趨勢”、“公共資源配置與常住人口規模基本匹配” 、“人居環境有效改善”、“引導人口流失縣城轉型發展”等一系列相關要求。
城鎮化離不開人，以縣城為重要載體的城鎮化建設同樣如此。中國社會科學院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛在接受界面新聞采訪時表示，對于縣城來說，吸引人口最關鍵的是兩點，一是就業機會，二是公共產品或公共服務。
“2000多年前，亞里士多德有兩句非常精彩的關于城市化的表述，第一句話是‘人們來到城市是為了生活’，第二句話是‘人們居住在城市是為了更好的生活’。” 倪鵬飛說。
“第一句話反映出中國城市化的上半程，我們到城市來不是想長久留在這里，而是工作賺錢，再回到農村或把寄錢回去，建房或教育子女。而城市化進入下半程，人們的主要目標變成了不僅要工作，還要能在城市更好地生活居住。”
倪鵬飛指出，不同區位的縣城條件是不一樣的，所以要營造的條件可能也不太一樣。對于相對遠離大都市和中心城市的縣城來說，可能公共產品相對較好，但產業相對發展不足。在這個基礎上，建議這些地區改善營商環境，促進創業，產業發展起來，才能夠真正吸引人口，甚至留住人口。
對于遠離大城市、人口稠密地區的縣城來說，他表示，這些地區雖然具有較大的發展潛力，但往往產業比較脆弱，公共產品也有限，有嚴重的短板。這就需要通過政府引導，在公共產品方面加強布局，同時采取市場化的方法，吸引相關的社會投資加入基礎設施和公共產品的建設。同時要抓好產業的發展，發展專業化的產業，持續營造和改善營商環境。
倪鵬飛還指出，今后在建設特色產業縣城上，要吸取過去一些特色小鎮的失敗教訓，要注重按照市場化原則、資源稟賦和人口流動等情況確定可發展的地區和特色產業，避免出現平均用力、“掛羊頭賣狗肉”等問題。
以下是本次采訪實錄，經界面新聞整理
界面新聞：以縣城為重要載體的城鎮化被認為是我國城鎮化進程的下半場，本次意見鮮明地指出“堅持以人為核心推進新型城鎮化”，那對于縣城來說，吸引人口的關鍵是什么？
倪鵬飛：在中國的城市化進入下半程和中國經濟進入新的發展階段之后，居民對城市化的訴求也發生了重要變化。在城市化的上半程，吸引人口最關鍵的點是就業。但是到了下半程，經濟發展進入新的階段，主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，那吸引人口的關鍵點就發生了改變。
2000多年前，亞里士多德有兩句非常精彩的關于城市化的表述，第一句話是“人們來到城市是為了生活”，第二句話是“人們居住在城市是為了更好的生活”。第一句話反映出中國城市化的上半程，人們到城市來不是想長久留在這里，而是工作賺錢，再回到農村或把寄錢回去，建房或教育子女。而城市化進入下半程，人們的主要目標變成了不僅要工作，還要能在城市更好地生活居住。
這樣來看，城鎮化進程中吸引人口最關鍵的，我認為是兩個方面，一個是就業機會，一個是公共產品，即能夠在生活的城市里得到教育、醫療等公共產品，尤其是教育。
但是，需要注意的是，不同區位或區域的縣城條件不一樣，所以要營造或創造的條件也不太一樣。比如，一些大城市周邊的縣城，即使沒有就業機會人們也愿意來，為的是到周邊的中心城市就業，所以這些縣城重要的是改善公共產品。那樣人們就可能遷移過來，實現縣城城鎮化。當然這些人口來了后自然也會帶動產業的發展，促進縣城均衡發展。
而對于一些相對遠離大都市和中心城市的縣城來說，公共產品相對較好，產業相對發展不足。因此，建議這些地區改善營商環境，促進創業或者吸引外部的資金。產業發展起來，才能真正吸引人口，甚至留住人口。我想這些是有所指的，比如東北地區。東北的一些區域包括基礎設施和公共服務在內的條件是不錯的，尤其人口出現一定流失后，公共服務和基礎設施相對來說更充裕了。所以這類區域應該更要加快營商環境的打造，促進產業的發展。
還有一種，是遠離大城市、人口稠密地區的縣城。這些縣城不會像人口少、產業衰退的區域一樣消弱，仍有很大發展潛力，但是往往產業比較脆弱，公共產品也存在嚴重的短板。這就需要政府引導，在公共產品方面加強布局，同時采取市場化的辦法，吸引社會投資加入基礎設施和公共服務的建設。同時要抓好專業化的產業發展，持續營造和改善營商環境。我認為這類區域也屬于這次中央文件重點關注的一類縣城。
這類區域的發展是很重要的，一方面有利于打破過度向中心區聚集的“一城獨大”，另一方面也可以促進廣大原來的農村地區實現鄉村振興和城鎮發展，實現區域全域的現代化和共同富裕。
界面新聞：意見還提到“順應縣城人口流動變化趨勢”，“防止人口流失縣城盲目建設。那么，對人口流失的這些縣城來說，未來的發展趨勢會是什么？
倪鵬飛：根據區位不同以及相關的原因不同，我認為，人口流失的縣城至少有三種情況。第一種，是經濟發展規律使然的人口流失。這些縣城一般區位條件相對較差、位置較偏遠、交通不便、資源枯竭、產業衰退。
它們未來的發展基本上可能有三個趨勢。第一個是降級，比如原來的資源型城市由于人口流失、資源枯竭和產業衰退，可能降級成鎮。第二個是收縮，變成緊密型或緊湊型城市，包括基礎設施和公共服務等資源重新整合，這在國外尤其日本比較普遍，全世界都有類似情況和發展趨勢。第三是轉型。我們注意到一些城市，尤其是資源枯竭型城市，環境比較差，出現了轉向生態、旅游和文化城市的態勢，相信一些縣城在自身和外部環境的變化中，重新凸顯新的比較優勢，并抓住利用好機會走向轉型發展。
第二種人口流失的情況，是區位條件好的地區，比如大都市周邊以及一些人口相對稠密的地區。它主要是由于公共產品布局不足，導致當地人口向中心城市和附近的大都市聚集。對此，如果政府采取相關措施，重新調整和布局公共產品，增加公共服務和基礎設施，那這些地區的人口還有可能會回流，或者有新的人口進來。由此，產業也可能出現新發展，城市進一步繁榮。
第三種人口流失的情況，是區位條件特殊、戰略地位重要的區域。它們一般都在邊疆區域，有特別的軍事和安全戰略意義。為了維護國家整體和區域的戰略安全，要在這些區域有一定的人口、產業和特殊功能。針對這些區域的人口流失，國家將會采取相關的特殊政策措施。我們建議借鑒古代“屯田”經驗，在邊疆重要的區域實行“屯鎮”的辦法。一方面要增加這些地區的公共產品，包括基礎設施和公共服務；另一方面要提供一定的政策刺激，吸引人口回流或轉移，讓人口重新增長并穩定下來，并承擔起相應的功能。
界面新聞：意見專門提到培育專業功能縣城，比如文化旅游、商貿溝通領域等。不過，近些年來“特色小鎮”的發展受到一些爭議，也出現一些問題。您認為今后專業功能縣城的培育應該吸取什么教訓？
倪鵬飛：這的確是一個很重要的問題。我認為過去特色小鎮的教訓主要有四個方面，第一，政府主導，一哄而起、平均用力；第二，只有主觀特色，不是真正的特色，而是一些地方政府主觀想象的特色；第三，“掛羊頭賣狗肉”，不是做特色小鎮，而是做房地產；第四，沒有真正的產業支撐。
特色小鎮最早是浙江的經驗，我們去調研時發現，它的特色小鎮最初是在市場基礎上形成的，以產業為根基，并且這些小鎮大部分都在發達地區的城市周邊，甚至有的根本不是小鎮，已經是城市的組成部分，比如杭州的基金小鎮。但是，后來全國所推動的特色小鎮與之前產生于市場、受政府引導的小鎮建設完全不同了。
所以下一步，建設專業化的縣城應該著重吸取幾方面的教訓。第一，一定要由市場主導，而不是政府。政府利用行政力量和資源推動縣城發展有一定的局限性，就像之前建設特色小鎮的做法，每個省、市平均用力和分配資源，導致“撒胡椒面”的局面，進而資源配置不足，需要支持的得不到更有效的支持，沒有條件支持的又給它一定的支持。只有在自然市場化基礎上根據人口流動的情況配置相關公共產品，才能夠促進縣城發展起來。
這是個要解決的重要問題，我的建議是要改變游戲規則。此前特色小鎮的設立采取申請制，各地根據要求的條件申請。我認為，今后還是要采取申請制的辦法，但要強調由市場來決定，特別是把人口流入和產業增長作為最重要的指標來把關。另一方面，要有先后順序，采取試點的方式讓有條件的地區先做。其次，各市申請名額要有一定差別，而不是平均分配。政策支持上也要有先后順序。一方面前期可以做一些探索；另一方面，要素資源、公共產品和服務可以配置到具備條件的縣城。
第二個要吸取的教訓是“特色”。雖然當時浙江的小鎮是有特色，但是推廣到全國時，很多地區其實沒有特色，或者是它自己主觀想象、塑造的特色。如果打造一個專業的縣城，一定先要認定它是不是專業的縣城，或者說有沒有可能成為專業的縣城。
這里有很多技術性的問題，比如產業集群識別、產業選擇，有很大的不確定性和因素，政府在短期內很難準確地把握定位。所以在最初進行產業選擇時，至少要根據產業基礎、資源稟賦的條件來決定，這些基礎可以反映出當地的軟硬件環境是否有利于相關的產業發展。抓住這一點，會較容易確定專業的方向。雖然一些地方可能會有一些遺漏，比如一些地方尚看不出來可能發展成某一專業縣城，但至少可以確定目前有基礎的縣城，并進一步在基礎上強化它。從我們調研的情況來看，全國的縣城是能夠做好這件事的。我們了解到很多縣城都有自己的特色，“一縣一品”在很多地區存在，當然有的比較突出，有的不太突出。
在這個基礎上，特別重要的是，建議采取產業集群的思維——思考建設這樣特色的縣城究竟需要怎樣的軟件和硬件環境，配套相關產業的基礎設施和公共服務。這些要進行相關的前期調研，是相關政府所要用力的地方。要強調的是，不僅要解決“要什么樣的問題”，還要解決“不要什么樣的問題”。我們做產業集群研究的時候發現，促進產業集群發展，從萌芽到成熟，很重要的一點是不僅要看這個產業集群需要什么，還要看不需要什么。假如一個產業集群有了初步萌芽，有眉目了，政府相關部門都去“伸手”保護它，那它不僅難以成長還有可能因為成本過高就消失了。這是在過去發展中一些地區屢屢出現的。
第三個需要注意的問題和第二個相關，縣城建設重要的是把產業作為發展的基礎。一些小城鎮建設突出的問題是，不把產業當正事，而是“掛羊頭賣狗肉”去搞房地產，結果擠壓了產業的發展。所以我認為要處理好“職”和“住”，處理好產業發展和住房發展的關系。兩者都要兼顧，但產業是根基，住房是重要的服務配套條件。
界面新聞：近來，包括本次文件在內的相關文件多次提到“嚴格控制撤縣建市設區”，這主要是出于什么考慮？
倪鵬飛：近年來，一些地區基于城市之間的行政性競爭壓力，希望做大做強中心城市和省會城市，所以就把周邊的縣設成區，從而在區域人口、產業沒有任何增加的情況下，把主要城市的人口和產業在數字上做大了。從資源配置、市場化的角度來說，對中心城市和省會城市有一定的促進作用。
但是對于一些地區，特別是廣大的中西部、東北等內陸區域來說，一些區域由于行政級別較高，區域基礎設施和公共服務相對較好，撤縣設市會導致區域內空間分化的嚴重問題，產生區域內省內“一城獨大”的局面。一方面，中心城市的規模越來越大，過度聚集，“規模不經濟”，出現負外部性和城市病；另一方面，中心虹吸了周邊區域的資源，使人口和產業大量流失，導致衰退甚至衰落。
要解決這個問題，除了嚴格控制撤縣設區以外，我認為特別重要的還是要在公共服務和基礎設施配置上逐漸區域合理化、公共服務均等化和基礎設施一體化。簡單說就是要讓基礎設施和公共服務在區域間達到相對的平衡，不能過度分化，這樣才能夠使空間適度的聚集，聚中有散，最大化配置資源，同時也促進區域間的協調和共贏發展。這樣中心城市才能不斷升級，周邊區域才能實現經濟的起飛和繁榮，進而促進共同富裕。
界面新聞：推進以縣城為重要載體的城鎮化與鄉村振興之間有什么關系，對于推動鄉村振興有何意義？
倪鵬飛：總體上看，縣域城鎮化是鄉村振興的重要內容；或者說是鄉村振興是縣域城鎮化的重要內容。兩者的關系主要有三個方面。
首先，鄉村振興就是縣域城鎮化。第一，鄉村振興首要強調的是聚集，不是每個鄉、村都振興，而是在順應經濟發展的規律上重塑鄉村的布局、產業、人口、基礎設施和住區。一個重要的趨勢就是要有擴大、有縮小的振興，從空間上來看，是聚集的重塑。因為隨著鄉村甚至城市的發展，聚集能夠獲得經濟規模報酬遞增的好處。從這個意義上說，鄉村振興和城鎮化有交叉的部分，是你中有我、我中有你的關系。
第二，鄉村振興最終的目標是實現與城鎮公共產品差距的縮小，甚至均等化。也就是說，鄉村能夠達到和城鎮一樣的，或是接近的基礎設施和公共服務。這不就是一種城鎮化嗎？我把它叫做“村市化”。
第三，從產業上說，鄉村振興不僅要發展好種植業、養殖業，而且要發展相關的農副產業、農產品加工業，從小農經濟轉化為規模經濟。也就是說，農業的生產方式要像工業的生產方式一樣。農業的產業化即工業化，農村在產業上與城市非農產業一樣。
第四，農民的市民化。一方面，農民的收入要接近城市居民的收入，無論是從理論上的“劉易斯拐點”看，還是從當今中國的現實情況來看，城鄉收入要大大縮小，這是城市化將要完成或接近完成的一個重要目標。另一方面，將來從事農業生產的勞動力要像工人一樣，擁有一定技能和較高素養。我覺得上述這四點說明，鄉村振興是縣域城鎮化的重要內容。
第二點意義，就地城鎮化有助于鄉村振興。除了“村市化”或小城鎮的發展本身就是鄉村振興的一部分外，縣域城鎮化對于鄉村振興也有重要的意義。城市中包括知識、技術和資金等資源要素，可以通過縣城的樞紐作用輻射給鄉村。尤其是縣城發展得好能夠有更多財政收入，對鄉村進行有重要的轉移支付，有利于鄉村基礎設施和公共服務建設，有利于城鄉公共產品均等化。
第三點意義，鄉村振興也有利于促進城鎮化的發展。簡單來說，如果鄉村的產業獲得較好發展，實現產業化和規模經濟，那它能把釋放出來的勞動力轉移到城鎮。同時，鄉村的振興也給城鎮的發展提供了巨大的市場。鄉村的居民收入提高，購買率會增加，有助于當地城鎮的產業發展。此外，鄉村的聚集也騰出了資源和土地指標，為鄉鎮空間的擴大創造了條件。
總而言之，正確處理鄉村振興和就地城鎮化有利于促進區域的整體發展和區域現代化。根本的意義是實現城鄉融合，城鄉多贏，鞏固脫貧攻堅的成果，促進城鄉可持續的發展。