文 | 湯雨 趙榮美 王進

2022年1月18日，國家發改委、國家能源局出臺《關于加快建設全國統一電力市場體系的指導意見》（下稱《指導意見》）。一石激起千層浪，網上支持聲鋪天蓋地，電力市場迎來更廣闊的發展機遇。

3月3日，國家發改委、國家能源局下發《關于加快推進電力現貨市場建設工作的通知》（【2022】129號），明確加快推進電力現貨市場的總體要求，加快推動用戶側全面參與現貨市場交易，加快推動各類型具備條件的電源參與現貨市場，統籌電力中長期交易和現貨交易，統籌電力輔助服務交易和現貨交易，做好省間市場和省內現貨市場的有效銜接，有序推動新能源參與市場交易等。

自2002年啟動第一次電力體制改革，到2015年開始第二次電力體制改革，每次改革都瞄準電力市場。在南方電網經營5省區、國家電網經營26個省市區授權專營的體制下，時至今日為什么全國統一電力市場體系還未建成？甚至南方電網經營區域的南方市場，或者國家電網經營區域的北部市場，都未建立？

建立全國統一的電力市場體系究竟有何難點？能否有效推動？

政策導向，建立全國統一市場

2002年發布的《國務院關于印發電力體制改革方案的通知》（電改5號文），正式啟動改革開放后的第一次電力體制改革。這次改革可概括為十六字方針“廠網分開、主輔分離、輸配分開、競價上網”。

此次電改在“廠網分開、主輔分離”方面取得一定成就，“輸配分開、競價上網”卻未曾起步，無論在電廠周邊、區域、省內、跨省、跨區，還是在全國范圍，未能啟動電力市場體系和市場機制。全國范圍內，窩電和缺電并存，一方面棄水、棄光、棄風，另一方面時斷時續的“拉閘限電”。

2015年3月《中共中央 國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（電改9號文 ）開啟了第二次改革，并推出了六個配套文件，期待解決交易機制缺失、價格關系沒有理順以及市場化定價機制尚未完全形成等問題。

六年過去了，電力市場改革有了很大進步，一些試點省份省內市場發展迅猛，中長期及現貨交易積累了豐富的經驗，但跨省跨區交易及全國統一市場建設仍困難重重。

《指導意見》旨在實現三大目標，一是電力資源在更大范圍內共享互濟和優化配置；二是提升電力系統穩定性和靈活調節能力；三是推動形成有更強新能源消納能力的新型電力系統。

此外，期待到2025年，全國統一電力市場體系初步建成，國家市場與省（區、市）/區域市場協同運行，電力中長期、現貨、輔助服務市場一體化設計、聯合運營，跨省跨區資源市場化配置和綠色電力交易規模顯著提高，有利于新能源、儲能等發展的市場交易和價格機制初步形成。到2030年，全國統一電力市場體系基本建成。

輸配體系，支撐統一市場架構

經過近20年的快速發展，國家電網和南方電網投資建設了跨省跨區的高壓、超高壓和特高壓輸電網堅強體系。

同時，國家電網、南方電網及少數相對獨立的地方電網，在各省市區也投資建設了覆蓋廣泛、布局合理、技術堅強的配電網體系，將電力就地分配或者按電壓逐級分配給各類用戶。

配電網按電壓等級可分為高壓配電網和低壓配電配電網網；按供電區域又分為城市配電網、農村配電網和企業配電網；按功能還可分為主網和配網等。

國際上，北美及歐洲電力市場的推進為中國提供了一個參考模板。

歐洲互聯電網由歐洲大陸、北歐、波羅的海、英國、愛爾蘭五大同步電網組成，與冰島和塞浦路斯兩個獨立電網并存。歐洲各國間能源電力資源不平衡性很大，與中國相比有過之而無不及，國別間發電能力的巨大差異滋生了電力跨國交易的巨大需求。

如今，歐洲電力市場發展較為成熟，跨國電力輸送頻率高、體量大，形成高密度短距離的電網結構。同時，由于歐洲各國光伏和風電等新能源電力發展迅猛，歐洲互聯電網柔性直流輸電技術及智能化水平提升，充分保障了新能源電力并網、輸送及在歐洲電力市場的消納。

歐洲電力配網覆蓋程度高、運營商多而分散、配電網絡發達，其配電運營商大致分屬于四個不同的交易協會組織，即歐電聯（Eurelectric）、EDSO、GEODE、CEDEC。歐電聯和EDSO的成員多為大中型配電運營商，GEODE和CEDEC主要成員為小型配電運營商。其中，歐電聯組織成員最多，正式成員超過30個，包含配電運營商近2500家。

相較歐美電網，特別是歐洲互聯電網，整體亦或各國別電網，國家電網和南方電網在資產規模、營業收入、技術累積等方面都有顯著優勢。其中，跨省跨區的輸電體系及各省市自治區直到縣鎮鄉的配電系統，為加快建設全國電力統一市場打下堅實的基礎。

就《指導意見》的三大目標，歐美電力市場已經為中國提供了一個范式，而國家電網和南方電網建立的全國輸配電網堅強體系可以完全支撐三大目標的推進。

跨省交易，相關主體博弈競爭

事實上，電力資源在更大范圍內共享互濟和優化配置，其社會效益和經濟效益早已得到驗證，既有利于提升電力系統穩定性和靈活性，又有利于提升新能源消納能力，為什么無論在國家電網，亦或南方電網的經營區域都難以推進呢？

這跟中國特殊的電力體制相關，其典型特征是“條塊分割”、“條塊博弈”、“塊塊競爭”、“央地博弈”。

“條”是指電網。電網企業在各省、市、區及縣設立分公司或供電局，按照《電力法》授予的權責，專營輸配供電相關的各項業務，包括經營區域的輸配電網的投資、建設和運營、供售電業務，以及相關的各項輔助服務。

正如《電力大戰②：電網投資大增，未來成效如何？》所言，電網企業都是中央企業，但其定位是盈利性，收入和利潤是主要考核指標。如此，電網企業希望建立全國統一市場，更大范圍、更大幅度、更大電量通過其輸配系統，一方面提高輸配系統的使用效率，另一方面增加其輸配電收入。

從追求的目標看，《指導意見》與電網企業是一致的。

“塊”主要指地方政府。地方政府追求的目標多重，包括但不限于，經濟發展、人民生活水平提高、環境更好、就業率上升、稅收增長、投資（含招商引資）增加等。

地方政府的“軟肋”首要是，本地電力供應是否安全，也就是本地有沒有電源，有沒有足夠堅強的電網體系，這是地方政府實現各項目標的基礎和前提。

所謂“條塊分割”

電力輸配供應專營權歸屬于電網企業，而電源投資的選擇及項目初審在地方政府。如果一個地方電力供過于求，沒有電網支持，該地就出現“窩電”，電賣不出去，無法形成收入，成本就無法收回。反之，如果一個地方電力供不應求，即使周邊地區有富余電力，沒有電網支持，電也是進不來的，就會“缺電”。

如果電網企業與地方政府沒有達成協議，“窩電”就與“缺電”并存。例如，2012年4月25日，陜西地電和國網陜西分公司因線路建設發生“武斗”，表象是線路之爭，內因是“缺電”的陜西與“窩電”的蒙西試圖甩開國家電網，直接打通內蒙的供電方與陜西的用電方。

“條塊分割”產生的問題是否都有最優，甚至帕累托方案，這要看“條塊博弈”的結果。

所謂“條塊博弈”

即使本地有電源，電力也未必能到達用戶，所以“塊”在博弈中一開始就處于弱勢，就得懇求“條”加大在本地的投資。但電網投資規模的確定，既取決于“條”的頂層設計和整體規劃，又取決于“塊”的妥協和運作。

投資增加對后續地方配電價格的影響，取決于“條”的投資決算及上級定價部門的演算，“塊”少有話語權和議價權。否則，后期的博弈就更加微妙和艱難。

在本地電力供不應求的情況下，“塊”應該會積極主動支持電力區外輸入，而電力供過于求的“塊”也有積極性將電輸送到其他區域，又同時增加“條”的收入，為什么電力市場經常失靈？

一是市場沖動難以跨省穿透。電力市場最重要的二大主體，即發電方和用電方，在電網企業統購統銷年代，發電方只能按計劃并網價格賣給電網，用電方再按計劃銷售價格從電網購電，而中間的差價就是電網企業的毛利潤。即使發電廠與用電戶隔墻而坐，也不能跳過電網企業而低成本直接供電。所以，跨省跨區的直接交易就更不具有可操作性了。

以上所提的2012年陜西“武斗”，試圖跳過國家電網，打通買賣雙方，直接交易，因違反《電力法》，終因體制障礙而“流產”。

第二次電改后，各省配網成本經定期核定并公布，相對穩定，一些試點省份省內電力交易市場發展迅猛。各地交易數據表明，交易市場的擴大，降低了交易用戶的用電成本，但所降低的成本全部來源于發電企業讓利。

2021年下半年，煤價飆漲，電價調整嚴重滯后，且幅度遠小于煤價上漲，導致火電企業虧損嚴重，雖然小部分發電企業通過現貨市場減少虧損，不少發電企業直接關停一些機組，省內電力平衡遭到損害，電力市場嚴重失衡。

在這樣的背景下，如果沒有強制和動員，電力輸出方及所在“塊”顯然缺乏積極性將電力輸送出省外或區外。

二是多方溝通難以達成協議。電力跨省跨區交易，需要“塊塊條”多方的談判和溝通，輸出電力的“塊”期待盡可能多的電價收入，輸入電力的“塊”期待盡可能低的電價，至少不高于用電方現有的電價，如果差價太小，電網可能無利可圖，加上其他各種訴求，多方協議溝通成本很高，達成協議的難度很大。

三是多方利益難以實現共贏。發電企業、輸出端“塊”、用電企業、輸入端“塊”、電網輸電及各省配電，牽涉到的主體眾多。

其中，輸入端電力用戶價格（給定—）=輸出端上網電價+電網省際間輸電價格+輸入端配電價格+輸配電損耗+政府性基金+相關稅收。

當輸入端電力用戶價格、輸入端配電價格、輸配電損耗、政府性基金、相關稅收等提前給定的前提下，省際間輸電網是否能收回穩定的投資，只能取決于輸出端上網電價能否降得足夠低。如果輸出端不愿意降得足夠低，省際輸電網投資建設將無法推進。

當時，如果陜西地電與蒙西電網甩開國家電網，輸入端電力用戶價格（不給定）=輸出端上網電價+自建省際間專線輸電價格+輸電損耗+政府性基金+相關稅收。

也就是說，直接打通后，電力用戶不用再支付“輸入端配電價格+配電損耗”，“自建省際間專線” 輸電成本可能更低，兩個“塊塊”可輕松實現共贏。如果國家電網加入，加進去“輸入端配電價格+配電損耗”，以及可能比較高的省際間專線輸電價格，主體方太多則無法共贏。

所謂“塊塊競爭”

即地方與地方之間的競爭，電力短缺的省份或一起競爭輸入電力，電力富余的省份或競爭輸出電力，輸出省份與輸入省份也存在競爭。

例如，為了增加本地的GDP，地方政府傾向于使用本地生產的電力，更愿意在負荷高的時段輸入外部電，而且期待輸入電力更有經濟性。在全國煤價升高、電力全面趨緊的情況下，各省都將保障本地用電作為第一要務。

 “塊塊競爭”及衍生的地方政府的干預，將限制電力市場按照市場規則直接交易。

所謂“央地博弈”

即地方政府與中央有關部門之間的博弈。在中央相對集權體制下，中央各部門掌握相關政策、資金、項目、配額、投資、補貼等各項權力，電力行業仍然“跑部錢進”。就項目審批、價格核定、投資分配、線路規劃、綠證指標、碳排配額等，既有“塊塊競爭”，又有“央地博弈”。

電力市場本是發電企業與用電戶之間直接的交易，在互聯網技術高度發達的今天，無論是現貨、還是期貨、以及輔助服務，都應該是供需方在自愿、平等、公平原則下，通過競價而實現瞬時交易，但中國電力市場有太多的相關主體橫在交易雙方之間，有太多的規則和限制，滋生出太高的交易成本。

統一市場，交易成本尤為關鍵

未來電力市場面臨前所未有的挑戰。

一是，全球能源價格居高不下，國內煤價依然走高，在現有指導性電價范圍內，煤電價格倒掛，火電企業虧損嚴重，氣電企業尤甚。在火電發電占比超過70%的現實下，各地優先保證本地供電，并預留產業投資的電力空間，輸出的電力余量或大幅減少。

二是，新能源發展日新月異，裝機規模日益壯大，雖然新能源發電成本大降，平價上網甚至競價上網已經成為各地新能源項目的前置條件，但考慮新能源電力的分散性、隨機性、間歇性和波動性，儲能等輔助服務將增加成本，且電網投資大增，后續將導致輸配成本增加，或讓新能源不具備跨省跨區配置和輸送的吸引力。

以上的嚴峻挑戰或大大降低跨省跨區電力交易的積極性和供電量。

但是，真正影響電力交易的是交易成本。如果交易成本太高，交易積極性將大打折扣，交易規模將難以擴大。

假設電力交易中心技術先進、品種多樣、在線下單、交易及時、費用低廉，那么構成交易成本的主要因素包括以下幾個方面：

一是各種行政干預。各級政府不再干預市場主體的交易活動，由市場主體根據市場供求變化及企業實際情況，在交易中心進行各項交易。為此，既要求地方政府放棄“條塊博弈”、“塊塊博弈”，又要求地方政府放棄對發電、用電企業的各種干預、安排和指令，地方政府不再是“阻力”而是“助力”。

二是管制規則復雜。各級政府業已形成對發電和用電企業的各種規章制度，對發電與用電存在各種各樣的限制，甚至還有各種臨時性的管制措施，這些都讓交易雙方束手束腳，即使簽約也將面臨未來不確定的政策環境，使得協議難以執行。

三是輸配價格偏高。跨省跨區輸電價格以及各省配電價格總體依然偏高，同時電網輔業附加給上下游的服務成本偏高。雖然電網企業一方面主營業務微利，部分地區甚至虧損，另一方面還得承擔保底保供責任以及“免費的”代購電業務，但是輸配電以及相關不相關的服務成本仍有很大的下降空間。

四是調配時有障礙。對源網荷儲、隔墻售電等就近模式，尚未有效啟動調配模式，對自發自用、自備電廠等利益沖突的調度與配電存在規則模糊、價格不順、隨意操作的可能性，為電力市場交易埋下隱患。

市場需要交易，全國統一市場需要全國范圍內的交易，交易規模與活躍性取決于交易成本。如果交易成本過高，市場就會冷清，全國統一市場就只能徒有其表。

加快建設全國統一電力市場體系的困難點在于能否加快降低居高不下的電力交易成本。大力降低交易成本則決定于：

一是能否打破現有行政區劃框架下各級政府的干預，讓各級政府游離于電力市場之外，同時去除各地限制電力統一市場的各項法律法規。歐洲35個國家之間的各種藩籬都能打破，各國主體的股權都能聚合共贏，并讓電力無障礙地在歐洲市場上瞬間完成各種交易，無縫對接發輸調配用，從這個角度看，推進國內跨省跨區電力市場融合和一體化的困難是可以克服的。

二是輸配價格能否進一步下降甚至大降，讓遠程交易，特別是新能源電力跨省跨區遠距離輸送的各方仍能夠有利可圖。

三是電力交易中心和調度中心能否保持獨立和中立，而不受相關利益方潛在的影響或干擾。當然，獨立是中立的前提。

四是源網荷儲、隔墻售電、自發自用等在微網框架下市場效率最高，更容易市場出清，交易和調度如何支持。小微市場是大市場以及全國統一市場的基礎，沒有小微市場的興旺繁榮，大市場就成了空殼。是否應更加鼓勵微網框架下電力交易，以降低更大范圍內的輸配電網的容量和輔助服務壓力，這是全國統一市場建設繞不過的議題。

（本文經作者授權發布，僅代表作者觀點。作者單位為國合洲際能源咨詢院。該機構專注于石油、天然氣、煤炭、電力、可再生能源及氣候變化等相關領域的深度研究、評估和咨詢。）