記者|戈振偉
《娛樂場幸運博彩經營法律制度》（以下稱“博彩法”）將在2022年進行修改，跨越3個世紀的澳門博彩業再次面臨洗牌。
12月23日，博彩監察協調局公布了關于修改“博彩法”的咨詢總結報告。報告稱，咨詢期間共收到總共1340 條意見及建議，還有81條非咨詢文本內容的其他意見及建議。
9月14日，澳門特區政府就“博彩法”的修改召開發布會，提出將對幸運博彩批給數量、批給期限、引入政府代表、強化對承批公司、博彩中介人及合作人的審查機制等九大重點方面作出修改，將在為期45天的公開咨詢期間，聽取社會各界意見。
澳門公眾對此十分關注。畢竟，截至2020年底，澳門博彩業就業人口8萬余人，是整體就業人口的17%左右；2019年特區政府總收入1335億澳門元，其中博彩稅收就占了70%至80%。
從咨詢文本九項咨詢重點的意見收集量來看，“經營娛樂場幸運博彩的批給數量”的意見占比最高，占16.2%，其次為“增加對承批公司監管的法定要求”（14.7%）、“雇員保障”（14%）、“社會責任”（13.1%）、批給期限（12.8%）。
賭牌批幾個，批多久？
“經營娛樂場幸運博彩的批給數量”即“賭牌”的批給數量，最受人矚目，它將直接決定澳門未來博彩業的合法玩家數量，蛋糕分食者的多少，以及博彩產業的發展規模。
本次咨詢總結報告顯示，有關“批給數量”議題的意見共217條，當中表示“6個經營權批給數量”的意見最多，有95條，占43.8%。
現行法律雖然規定了經營娛樂場幸運博彩的批給數量最多為3個，但沒有禁止以轉批給形式經營，所以出現了“經許可而轉批給”的情況。從咨詢所收集的意見可見，社會普遍認同特區政府在咨詢文本提出禁止以轉批給形式經營的建議。
澳門特區政府認為，在設定批給數目時，適宜從“重質”的方向考量，而非“重量”。在訂定批給數量的議題上，必須審慎考慮博彩業對社會、經濟及民生方面所帶來的正面和負面影響。
澳門博彩業歷史悠久，被冠以“東方蒙地卡羅”及“亞洲拉斯維加斯”之美譽，是澳門現時最重要的經濟支柱。2009年博彩稅的收益約占澳門特別行政區政府財政收入七成多。近年，澳門的博彩毛收入更曾超越了美國拉斯維加斯金光大道，成為全球第一大賭城。
澳門博彩業曾經采取的是專營制度。1961年7月，當時的澳葡政府決定將已合法化的幸運博彩通過公開競投方式批給專人承辦，最終由葉漢、葉得利、何鴻燊及霍英東等人組成的“澳門旅游娛樂有限公司”(簡稱“澳娛”)勝出，從此展開其長達40年的幸運博彩專營事業，何鴻燊也由此奠定了他的“賭王”地位。
在1999年回歸后，澳門特區政府決定開放賭權。2001年8月，立法會通過開放博彩業的第16/2001號法律，即“博彩法”，就批給制度、經營條件、競投及承批公司的經營模式、股東與管理人員資格、博彩稅等主要項目作出了原則性的規定。
澳門特區政府準備待“澳娛”的幸運博彩專營合約于2001年12月31日期滿后，批出3份承批合約，為澳門經濟發展注入新的動力及長遠持續發展打下堅固基礎，貫徹“以博彩旅游業為龍頭、以服務業為主體，其他行業協調發展”的施政方向。
一時間，這三份合約吸引了來自各個國家和地區的財團，當中不乏國際級的大型博彩經營集團。其中就有后來的新“賭王”呂志和。
2002年2月，競投結果公布，澳娛拆分新組成的何鴻燊家族的澳門博彩股份有限公司(以下簡稱“澳博”)、呂志和的銀河娛樂場股份有限公司(以下簡稱“銀河”)及永利渡假村(澳門)股份有限公司(以下簡稱“永利”)拿下賭牌。
2002年12月，威尼斯人集團(簡稱“威尼斯人”)又獲準以銀河旗下的“轉批給”方式在澳門經營幸運博彩業。其后，澳博和永利亦先后于2005年、2006年，各自與美高梅金殿超濠股份有限公司(簡稱“美高梅”)及新濠博亞博彩(澳門)股份有限公司(簡稱“新濠博亞”)簽訂了轉批給合同。
自此，澳門博彩業由“一家獨大”變成“六分天下”。2022年6月，目前“三主三副”的賭牌到期，新賭牌數目的批給，意味著格局將再次發生變化。
咨詢發布會上，特區政府被問及賭牌數量是否會減少，澳門經濟財政司司長李偉農未做正面回應，但強調絕不能無限膨脹。這對市場造成較大的不確定性。
澳門理工學院博彩旅游教學及研究中心主任王長斌教授認為，目前市場上的六家公司，每家公司都有大量的投資和本地雇員，如果有公司失去賭牌，意味著澳門的博彩業將產生震蕩；如果此次仍然開出六個賭牌，且是這六家公司繼續持有，外界恐怕會對賭牌重新競投的公平公正產生質疑。如果此次給出的賭牌超過六個，又會給外界留下澳門擴大發展博彩業的印象，據他判斷，這種情況不太可能出現。
現行法律規定娛樂場幸運博彩的批給期限最長為20年，在例外情況下可延長總數不超過5年。本次咨詢有關“批給期限”的意見共 171 條，建議批給期定為“少于 20 年”的意見最多，有72條。
認為應“少于20年”的意見指出，過長的批給期限缺乏彈性，也令博企產生惰性，長遠失去市場競爭力。認為批給期限應多于20年的理由則是，新建或大型投資項目所需的回報期較長，倘批給年期過短，將降低博企在澳門投資的積極性，且較長的批給期限可讓澳門特區對接國家發展規劃。
澳門博彩研究學會編撰的《澳門博彩》記錄，何鴻燊在澳娛開業當日說，如果認為澳娛只是從事博彩業，那是一種偏見，他們的目的是為澳門帶來新的繁榮，提高市民的福利和生活水平。這句話在后來得以印證，澳娛參與了澳門諸多基礎建設，包括友誼大橋、客運碼頭、貨運碼頭、澳門國際機場等。
澳門特區政府認為，考慮到澳門的整體發展，過長及不靈活的批給期可能會造成一定的阻礙，加上現時的投資環境及土地資源已與2002年公開競投的情況不一樣，因此咨詢文本建議重新檢視經營娛樂場幸運博彩的批給期限。
強監管：引入政府代表，強化審查機制
除了牌照數目、期限，政府代表是否進駐也令各博企倍加關注。
本次咨詢文本建議引入政府指派代表的目的是為增加特區政府在幸運博彩公司的直接監察權，讓特區政府在博企的日常工作中有更大的監督力，直接監察承批公司的經營狀況。
報告顯示，有關“引入政府代表”的意見共134條，表示“認同”的意見有57條，“不認同”的意見有38條，以及“無明確態度 / 中立”的意見有39條。
認同的意見中，大部份意見認為引入政府代表有助政府和社會監察承批公司，確保合法經營和監管博彩利潤的流向，保證承批公司履行合同義務，提升透明度，并透過強化與政府的溝通，防止承批公司違規，保障產業發展及社會利益。
不認同的意見中主要認為政府介入會影響自由經濟的市場運作，增加經營者的不確定性，干預企業經營效率及靈活性，影響博企的獨立性或會窒礙博彩企業發展，減低其投資信心，又或造成官商勾結和產生貪污問題。
澳門特區政府回應稱，設立政府代表盡管能直接地掌握公司在管理或營運上更全面的資訊，但相對而言，亦可能對承批公司的業務運作及獨立性造成干預。因此，需慎重考慮及平衡各方面因素下進行綜合研判。
2016年，澳門特區政府曾公布了一份博彩經營中期檢討報告，指出博彩業發展對本地社會和經濟有明顯的正面帶動作用，但也衍生出一些社會問題，以及出現行業監管上的滯后和不足。
近期澳門博彩中介龍頭周焯華（外號“洗米華”）被捕事件便給澳門的博彩監管敲響了警鐘。券商中金在一份報告中稱，該事件對整個博彩中介行業來說是一個“信號”，即現有的商業模式和運營方式可能是非法的。
本次咨詢文本也提出強化對承批公司、博彩中介人及合作人的審查機制 ，絕大多數意見表示認同。
意見普遍認同有必要擴大對承批公司、博彩中介人及合作人的審查及規管范圍，強化審查機制，當中主要包括明確訂立審查標準、建立資金和營運監控機制，打擊跨境賭博、非法網絡博彩及“賭枱底”的情況，加強監管借貸及融資活動，以及規范承批公司的資產負債比率，減低出現財務風險，杜絕非法集資及清洗黑錢的活動。
有部份意見指中介人及合作人直接或間接影響澳門的國際旅游城市形象，因此建議有必要提高中介人及合作人的準入門檻。
澳門娛樂博彩業中介人協會會長郭志忠在接受《中國新聞周刊》采訪時也贊同加強監管，畢竟“博彩法”已制定了20年，博彩業的發展今非昔比，監管應該進一步加強，比如抬高入行門檻，對吸收社會存款問題進行明確規范。
澳門特區政府在報告中分析稱，博彩業在發展過程中為澳門整體經濟及旅游帶來積極及推動的作用，亦確保了特區政府的財政收入，但同時也出現股東、博彩雇員、博彩中介人及合作人作出不法行為的情況。因此，特區政府十分重視對一切參與博彩活動的實體的資格審查，且有必要訂定全面及有效的防范機制，以嚴格確保博彩業健康有序發展。
澳門回歸以來，經濟雖然經歷了較高速增長階段，但博彩業“一業獨大”的狀況未有改善，且有所加劇。
數據顯示，2014–2016年澳門博彩業深度調整，導致整體經濟大幅度下滑，經濟連續三年負增長。特別是在新冠肺炎疫情發生后，博彩旅游業大幅度下滑，進而沖擊其他相關行業，再次暴露了澳門經濟過度依賴博彩旅游業的脆弱性和巨大風險。
澳門特區行政長官賀一誠表示：“在旅游博彩業基礎上發展的縱向多元化，并不能從根本上改變‘一業獨大’的狀況，迫切需要深入探索和開拓經濟適度多元的路子，時不我待。”
顯然，政府有意改變澳門對博彩業的過度倚重，“博彩法”的修改將給新一輪的賭牌競投、行業監管帶來更多的不確定性。不過，通過新法引導博彩業更加規范發展，吸引新玩家們對澳門多做貢獻，這是確定的。