記者 | 侯瑞寧
一場措手不及的限電潮席卷全國，“能耗雙控”被推上風口浪尖。
據界面新聞不完全統計，自今年8月下旬以來，已經有20個省、自治區啟動了不同程度的限電、限產舉措。
9月21日，因“能耗雙控”政策，浙江紹興柯橋區發布高耗能企業停產通知，共涉及轄區內161家企業，以印染、化纖企業為主。
之后，輿論將各地限產限電的主因統一歸結于“能耗雙控”。也有自媒體稱，這是中國在下一盤大棋，以限產停產調整產能結構、提高出口商品價格。
“此輪限電限產沒有所謂的陰謀論、貿易戰。”9月27日，能源問題專家、經濟學博士劉滿平對界面新聞表示。
他認為，此輪全國多地的限電原因可概括為“一個主因加五個特殊情況”。
主因指的是，近年來國內供給側改革，加之澳大利亞與蒙古、印尼等國煤炭出口減少，使得國內煤炭供給不足，從而導致煤炭價格上漲，電力供應緊張。
五個特殊情況包括：一是水電不給力、風光仍難挑能源供給大梁；二是終端電價未調整，火電企業虧損嚴重，發電積極性不高。
三是部分地區雙高項目增長過快，導致第二產業用電量激增；四是部分地區能耗指標過早用完，為了考核采取限產停電措施；五是部分地區持續高溫天氣。
各地限電限產的原因呈現出差異化特點，但也有共因。接受界面新聞采訪的業內專家普遍表示，從全國范圍來看，本輪各地限電限產，主要原因是煤電供需緊張、電價機制傳導不暢。
國家氣候戰略中心戰略規劃部主任柴麒敏也對界面新聞表示，隨著國內經濟恢復，2017年以來累積的高耗能項目在今年集中上馬，拉高了煤炭需求；國際動力煤市場需求旺盛，使得全球煤炭需求整體保持高位。但是在電力供給端，因為煤價高企，發電企業積極性不足，導致電力供應不足。
中電聯數據顯示，今年1-8月，全國全社會用電量54704億千瓦時，同比增長13.8%。
煤炭產量增幅低于同期電量增幅。國家統計局數據顯示，1-8月，國內生產原煤26億噸，同比增長4.4%，比2019年同期增長4.2%，兩年平均增長2.1%。進口煤炭19769萬噸，同比下降10.3%。
談及“能耗雙控”對本輪限電限產的影響，接受界面新聞采訪的業內專家均表示，“能耗雙控”所占權重較小，僅是外部疊加因素，也僅局限于部分地區。
劉滿平稱，有些地方前期指標過早用完，臨近新的能耗雙控指標考核期，一些地方政府采取了見效快、一刀切的停電停產措施。該行政手段屬于特殊情況。
柴麒敏表示，“能耗雙控”是規制性政策，缺乏靈活性，有些地方政府對政策理解不準確、不到位，或者政策實施滯后，使得經濟發展與能耗雙控的矛盾尖銳化。
“能耗雙控”是指對能源消費強度和能源消費總量的控制，意在落實生態文明建設要求、促進節能降耗、推動高質量發展。
“能耗雙控”政策始于“十一五”時期。當時，隨著國民經濟較快發展，能源消費快速增長，資源約束矛盾更加突出。
2007年4月，國家發改委發布《能源發展“十一五”規劃》，首次提出一次能源消費總量控制目標和萬元GDP能耗下降目標。
2013年1月印發的《能源發展“十二五”規劃》，明確提出“實施能源消費強度和消費總量雙控制”，要求把能源消費總量控制目標落實情況納入各地經濟社會發展綜合評價考核體系，實施定期通報制度。
2017年印發的《能源發展“十三五”規劃》，將能耗雙控作為經濟社會發展重要約束性指標，建立了指標分解落實機制，并且每季度發布能耗雙控“晴雨表”。
《能源發展“十三五”規劃》提出，能源消費增速預計將從“十五”以來的年均9%下降到2.5%左右。
在能耗強度方面，“十一五”要求單位GDP能耗降低20%、“十二五”要求單位GDP能耗降低16%，“十三五”要求單位GDP能耗降低15%，“十四五”要求單位GDP能耗降低13.5%。
去年10月，國家發改委召開新聞發布會稱，2016-2019年，全國單位GDP能耗累計降低13.2%，累計節能約6.5億噸標準煤，相當于減少二氧化碳排放約14億噸。
隨著中國經濟進入新常態，“能耗雙控”的重點，從控制能源消費總量開始向控制能源消費強度傾斜。
2019年8月，習近平總書記在中央財經委員會第五次會議上，對完善能耗雙控制度作出指示，要求對于能耗強度達標而發展較快的地區，能源消費總量控制要有適當彈性。
2020年底，習近平總書記在中央經濟工作會議上提出完善能源消費雙控制度。
今年9月，經國務院同意，國家發改委印發了《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》（下稱《方案》）。
國務院發展研究中心資源與環境政策研究所研究員郭焦峰對界面新聞表示，與此前“能耗雙控”政策相比，上述《方案》更加強調能耗強度優先、鼓勵使用可能生能源，對于能源消費總量的管理更有彈性，使得能源結構更加優化。
為此，從“十四五”開始，國家將向各省（區、市）分解能耗強度降低基本目標和激勵目標兩個指標。《方案》規定，地方政府在完成能耗強度降低激勵目標的情況下，能源消費總量將免予考核。
《方案》還明確提出在地方能源消費總量考核中，對超額消納可再生能源電量的地區按規定抵扣相關能耗量。
郭焦峰認為，這既體現了堅持強度優先、鼓勵多完成強度目標的導向，也擴大了地方的用能空間。
此外，《方案》明確提出，堅決管控高耗能高排放項目。國家發改委相關負責人表示，“十四五”時期，各地區擬投產達產“兩高”項目數量多、新增能耗量大，嚴重影響能耗雙控目標完成。堅決遏制“兩高”項目盲目發展，成為能耗雙控和碳達峰、碳中和工作的當務之急和重中之重。
柴麒敏對界面新聞表示，“能源雙控”政策機制由來已久，其初衷并不是為了“雙碳目標”。此次《方案》調整與完善，是原有政策框架下的延續，和國家目前產業政策導向一致，有利于新產業和新能源的發展，有利于調整地方政府向傳統產業、特別是“兩高”產業要效益的觀念。
郭焦峰認為，目前以及今后一段時期，為了實現節能降碳，“能耗雙控”政策不能動搖。但到了一定階段后，可以從“能耗雙控”調整為“碳雙控”。
“能耗雙控的范圍比較廣泛，新能源也包含其中。如果是碳雙控，就是精準打擊化石能源。”郭焦峰認為，由于碳排放的核算、測量、報告制度等還不完善，“能耗雙控”仍需要執行一段時間。
接受界面新聞采訪的專家均表示，“能耗雙控”主要是依靠科技進步提高能效，大力發展可能生能源、發展循環利用等途徑來實現。拉閘限電是短期行政手段，在應對結構性矛盾時效果微弱。
談及“能耗雙控”年度考核目標如何達標的現實，柴麒敏和郭焦峰均表示，雙控目標是每年一小考、五年一大考，由于今年情況特殊，有些地區雙控目標完成有難度，所以可以堅持長期主義，只要五年大考目標完成即可。
上述《方案》明確提出，在對完成五年規劃當期“能耗雙控”進度目標的地區，可視為完成能耗雙控年度目標。
在“能耗雙控”政策趨緊下，為了中小型企業更好地發展，柴麒敏建議，企業今后可以購買綠電或者綠色證書，以緩解“能耗雙控”的壓力。通過技術創新提高能效，通過改進工藝流程進行節能降碳，并向“專精特新”轉型。