（作者唐大杰，系賽意企業研究所研究部主任、武漢大學財稅和法律研究中心客座研究員。文章首發于騰訊“原子智庫”，界面獲授權轉發。文章僅代表個人觀點。）
觀點摘要：
- 近幾年全國基本養老保險收支依靠財政補貼維持平衡，養老保險基金運營的前景并不樂觀。
- 中國省際之間養老保險基金的不平衡越來越突出，7個省份結余占全部結余的三分之二，東北各省已出現當期收不抵支的情況。
- 養老保險在異地轉續、地區待遇差異等方面的制度性缺陷，障礙了勞動力的自由流動，導致新的不公平。
- 中國是養老保險費率最高的國家之一。過高的繳費率一方面降低了企業的活力，同時也影響了個人的當期收入。
- 在稅務征收社保的前提下，將養老保險的征收效率提高20%，城鎮職工基本養老保險費率企業部分從20%降到6.5%，仍可達到2017年的征收收入水平。
3月5日，總理在2019年政府工作報告中把養老保險改革內容放在減稅減費的章節中，提出下調城鎮職工基本養老保險單位繳費比例至16%，并穩定現行的征繳方式，擱置了去年社保由稅務部門征繳的安排。
總理接著又要求加快推進養老保險省級統籌改革。相比去年，養老保險的統籌級別和緊迫性也有所降低。一方面，政府為了激發企業活力，減輕企業負擔，直接降低養老保險的費率；另一方面，卻放緩了養老保險的改革步伐。這樣的安排到底意味著什么？
中國的養老保險改革面臨空前復雜的困難
當前，中國的養老保險改革正面臨空前復雜的困難。
養老保險的管理分散、統籌層次低，導致共濟性差，福利成本過高；養老金待遇地區間差異過大，養老保險存在身份差異、職業、戶籍差異；面對人口結構性變化，養老基金收入增長減緩，支出增幅上升，預計到2030年出現收不抵支；養老基金的個人賬戶空轉，參保人繳費遵從度低，脫?，F象有上升趨勢；社會保障基金管理的制度混亂，投資效率低下，養老保險制度可持續性受到質疑......
這里的很多問題彼此因果，有些因素疊加發酵，嚴重損害了政府提供全民福利的信用，嚴重障礙了中國社會保險的深層次改革。
《中華人民共和國憲法》規定：“公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。”國家有責任為公民提供必要的社會保障。養老保險、醫療保險等社會福利是現代國家對公民的義務，是國家合法性的基礎之一。
可持續性受到質疑
宏觀層面看，根據人社部提供的數據，截至2018年全國基本養老參保人數達到9.42億人，覆蓋率進一步提高。職工養老和城鄉居民養老兩項基金總收入為53953.39億元，同比增長18.2%，兩項基金總支出47081.94億元，同比增長16.5%。期末結余57073.45億元，比去年增長了13.69%。
靜態來看，養老保險基金結余在擴大，養老保險的支付是有保障、可持續的。
根據L Wang,D BÉland等（2014年）對中國養老金“缺口”的研究發現，養老基金逐年快速增長，直到2045年出現拐點，當年養老基金缺口達到32729.2億元最高峰，2045年之后缺口逐年減少。
近幾年的全國基本養老保險收支都是依靠財政補貼維持平衡的。
根據剛剛由全國人大審議通過的《2019年財政預算》，財政對社會保險基金的補助已達到16776.83億元，相當于2008年的10倍。其中對基本養老保險基金的補助從2010年的1910.35億增長到2017年的4641.7億元，復合增長率達到11.74%。
如果撇除財政補貼因素推算，2018年當期結余為-2561.5億元，到2022年為-5335.8億元?？梢哉f，養老保險基金運營的前景并不樂觀。
地區差異巨大
養老保險的省際差異巨大，逐漸呈現兩極分化現象。
據中國社會科學院世界社保研究中心發布的《中國養老金精算報告2018-2022》顯示，省際之間養老保險基金不平衡的問題越來越突出，基金結余主要集中在廣東、北京等東部地區，累計結余最多的7個省份占全部結余的三分之二，而遼寧、黑龍江等部分省份已經出現基金當期收不抵支的情況，基金運行面臨較大壓力。
2018年，我國的經濟形式錯綜復雜，經濟下行壓力繼續增大。微觀層面企業稅負過高成為焦點問題。政府既要為激發微觀經濟主體的活力，減輕企業負擔，從而穩定就業、保障民生，又要繼續增加民生福利支出，保持國民福利穩定增長。本次全國人大的總理政府工作報告宣布居民基本養老金每年由70元增加到85元，政府養老金支出責任進一步加大。
公平、正義和可持續性受到質疑
目前我國養老保險因身份、職業不同而分為城鎮職工基本養老保險制度、城鄉居民基本養老保險制度和機關事業單位工作人員基本養老保險制度三大制度板塊。
身份、戶籍、職業差異
從下表中可以看出，城鎮企業職工和機關事業單位職工的養老金給付模式與城鄉居民的養老金差異很大，退休后獲得的待遇落差可能會形成社會汪洋里的一道鴻溝。
轉移接續可行性差
如果人員流動、跨地區就業，你的養老保險就會存在轉移接續困難，你工作關系的遷入地如何認可你的繳費年限，如何轉移賬戶里的資金等等都沒有權威的、可行的方案。
目前政府對跨區域養老保險關系轉移接續的規范，都是以打補丁的方式制定政策。2009年、2010年分別對農民工參加基本養老保險和城鎮職工的基本養老保險轉移接續問題作出原則性規定，可操作性很低。
比如，統籌賬戶只轉移12%的資金，12%這個比例的計算依據，轉出方有異議，轉入方意見更大。城鄉居民的基本養老金，由于只有“空賬模式”的個人賬戶，在轉續時只能就繳費年限進行規定。而政府給予的財政補貼計入了個人賬戶，在轉續過程中，又要“充實”個人賬戶的資金并全部轉出，這對于轉出方也極為不公平。
在實際操作中，各地的管理模式存在差異，轉移接續的可行性一直很差。
養老保險在異地轉續、地區待遇差異等方面的制度性缺陷還會障礙勞動力的自由流動，導致新的不公平。在當前國家如此重視就業的政策背景下，影響勞動力自由流動，影響就業的不利因素應該重點去除。
養老保險轉移接續的制度性障礙增加了不公平、削弱了國家福利。現代國家基本都解決了跨區域轉續問題，在歐盟這樣的經濟、政治共同體中出現過類似問題，也許他們的經驗值得我們學習，筆者將另文闡述。
養老金替代率低
我國基本養老保險的目標替代率在 60%左右，同時世界銀行建議如果退休后生活水平與退休前相當，養老金的替代率需要達到70%以上。部分發達國家的養老金替代率水平較高，德國達到58.0%，法國58.8%，英國67.1%，美國76.2%，荷蘭甚至達到90.7%。
我國基本養老保險的替代率卻是在不斷下降的，目前大約只有 40%左右，并不能滿足退休群體的養老需求，而企業年金覆蓋范圍非常小（不到1%），第三支柱的商業養老保險又尚未成型，因此我國養老體系的保障力度比較有限。
尤其是在城鄉居民基本養老保險方面，由于這類群體大多沒有企業年金的覆蓋，以2016年的人均年個人繳費額僅為200元，可見在未來保障方面也無法得到滿足。
另外，由于多年來基本養老保險現實的“雙軌制”，城鎮企業職工與機關事業單位工作人員在養老金替代率上存在巨大的差異。根據歷年的《中國勞動統計年鑒》顯示，2002年前者替代率為不到60%，后者竟達95%之多。隨著社會保險改革不斷發展，替代率雙雙下降，雖然絕對值降為40%（企業職工）和60%（機關單位），但實質差距還是保持在三分之一以上。
當然，替代率并不是衡量社會保障優劣的唯一指標。替代率僅是養老保險參保人對未來福利的預期，參保人關心的兩個因素里，當期支付的養老保險恐怕更重要些，也就是購買這個預期福利需要支付的價格——保險費率。
費率過高
過高的繳費率一方面降低了企業的活力，同時也影響了個人的當期收入。不論是企業還是職工都認為，我國的養老保險費率過高是導致繳費意愿低、遵從度低、全社會覆蓋率低的主要原因。
我國的職工基本養老保險費率甚至高于瑞典（23.8%）等高福利國家，與國際上的主要競爭對手相比更是遙遙領先?？偫碓诮衲甑恼ぷ鲌蟾嬷刑岢鱿抡{城鎮職工基本養老保險單位繳費比例至16%。但即使企業負擔費率調整到16%，總費率為24%，也仍是費率最高的國家之一。
要徹底改變被動局面，必須要最大限度地降低養老保險的費率。（見表：部分國家的養老保險費率比較表）
保險產品的特點是用當期的現金支付去購買一個福利預期。正如前文所述，我們的養老保險替代率較低，算是一個低福利的養老產品。但我們的保費價格卻是遙遙領先。這就相當于用幾乎最高的價格購買一項并不優質的服務，這樣的產品不得人心也就可以理解了，何況還是強制購買的。
企業負擔過重
中國企業承受了過重的稅費負擔。近十年來，由于世界經濟進入調整階段，中國傳統制造業也在結構性調整中歷盡艱難，土地、原材料、勞動力成本不斷上升。
2017年，中國財政科學研究院院長劉尚希主持的企業降成本調研報告中指出：2013到2015年，企業平均產值逐年下降，平均利潤總額下降幅度遠大于平均產值幅度，高達37.5%和14.3%。
總成本費用（主營業務成本＋銷售費用＋管理費用＋財務費用＋營業稅金及附加）占收入比重在2013到2015年都超過100%，分別為109%、103.6%，138%，表明樣本企業普遍虧損，企業面臨的壓力在2015年達到較高值，虧損程度加深，企業經營形勢嚴峻。
而接下來的三年，中國經濟經歷了周期調整、要素成本上升、國際環境變化等多重考驗，下行壓力繼續加重。
在社保入稅，加強社會保險征管的政策壓力下，企業如履薄冰，要知道法定的社保與公積金合計可超過職工工資的50%。過高的社保費率直接導致企業用工成本提高，對就業產生負面影響。
根據國務院發展研究中心朱俊生教授的一項研究，制造業上市公司的社會保險繳費率變動與就業變動存在反向互動關系，企業社會保險繳費率增加1個百分點會導致就業人數下降3.84個百分點，社會保險的高繳費對就業存在擠出效應。
浙江大學公共管理學院張翔教授根據《中國私營企業調查》數據庫2011年數據測算，如果做實繳費基數15%，則虧損企業數量會增加19.38個百分點，如果做實20%，則會再增加7.51個百分點。
養老保險繳費率直接影響企業的營利能力。更有人推算，如果嚴格按照法定費率執行，中國的中小企業將被淘汰一半以上。
大幅度降低費率
養老保險改革的首要任務應是理順目前“統籌等級低——高費率——低遵從度——低覆蓋率——結余下降”這個惡性循環，應從調整政策的內在邏輯開始。
筆者認為，要提高養老保險收入，實現可持續發展，必須先從提高企業、個人參保的遵從度和覆蓋率著手。而提高遵從度，必應先降低養老保險的費率。低費率可以提高遵從度和覆蓋率，做大養老保險的基礎，達致養老保險基金增收的良性循環。
中國人民大學馬光榮教授采用一個比較樂觀的數據測算認為，實際繳費額與法定繳費額相比少了近一半，也就是實際費率是名義費率（28%）的一半，即14%左右。筆者利用公開數據進行測算的結果比較接近。
2017年城鎮就業人員的參保率為68.93%，養老保險基金征收收入為33403億元。根據城鎮社會平均工資（74318元）和參保繳費人員（29268萬人），可以測算出參保繳費職工總工資收入為217513.92億元，因此城鎮職工基本養老保險的實際費率為15.36%，只有名義費率（28%）的54.86%（合規度）。
（因沒有具體數據，無法測算繳費基數在社會平均工資3倍以上，以及靈活就業人數的繳費基數偏低等因素的影響。但此兩因素互相對沖，估計對總金額的影響不大。）
測算降費空間
假定2017年城鎮職工基本養老保險的實際費率為15.36%。按照2017年城鎮職工基本養老保險征繳收入33403億元推算，如果合規度提高20%、30%、50%，則實際費率分別為12.80%、11.81%和10.24%。
我們取最低值20%，設定年度征收收入不變，由于強化征管使得合規度提高20%的話（可能是增加了參保企業和個人，也可能是繳費合規度更高了，多個因素促成的綜合合規度提高）實際費率為約為13%（12.80%）。
如果按照國際上常用做法，提高個人賬戶比例到總保費的一半，則企業部分為6.5%，個人部分也是6.5%。
結論是，在稅務征收社保的前提下，將養老保險的征收效率提高20%，如果將城鎮職工基本養老保險費率企業部分從20%降到6.5%，仍可達到2017年的征收收入水平，降費率空間巨大。
結語
本文分析了城鎮職工基本養老保險改革的復雜性，看到了一張支離破碎、漏洞百出的養老福利網。當前養老保險改革進入深水區，看似千頭百緒、無從下手。但只要以大幅度降低養老保險費率為主導，其他諸如基金收入下降、全國統籌等問題都能看得到解決的曙光。
加強征管目的是要保持制度的公平性，提高養老保險的覆蓋率和合規度，從而根本上解決養老保險的普惠、公平、可持續問題。這一切的前提是要把費率大幅度降下來（降至13%），同時政府和基金管理者要提高基金管理的透明度，降低基金運行的成本，提高投資效率。
一個全民信賴的、覆蓋全體的養老保障安全網才是我們值得追求的未來。