（作者為復(fù)旦大學(xué)產(chǎn)業(yè)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究中心主任，教授。文章僅代表個(gè)人觀(guān)點(diǎn)。）

“四萬(wàn)億”實(shí)施已有十個(gè)年頭，但其影響仍在持續(xù)。在外有貿(mào)易摩擦、內(nèi)有民營(yíng)困境的今天，回溯四萬(wàn)億對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化模式乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力的影響，有著重要意義。

從區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城鎮(zhèn)化模式和地方債務(wù)等角度出發(fā)，2008年之前，中國(guó)是硬預(yù)算約束條件的土地財(cái)政模式，而2008年之后，是軟預(yù)算約束條件下的土地金融模式。2008年之前，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力是“制造業(yè)+房地產(chǎn)”兩個(gè)輪子一起轉(zhuǎn)，2008年之后是偏向以基礎(chǔ)設(shè)施為主的單輪驅(qū)動(dòng)。

地方政府的面子和里子

首先我們觀(guān)察一下地方政府的激勵(lì)機(jī)制，地方官員的激勵(lì)到底源自經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)還是財(cái)政收入？其實(shí)，這是面子和里子的關(guān)系，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是上級(jí)政府給下級(jí)政府的考核，而財(cái)政收入是本級(jí)政府實(shí)實(shí)在在的收入。

簡(jiǎn)單回顧一下相關(guān)理論，這個(gè)問(wèn)題的理論研究最早來(lái)自以清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院錢(qián)穎一教授為代表的解釋?zhuān)麄兲岢隽?ldquo;第二代財(cái)政聯(lián)邦主義”的理論。他們發(fā)現(xiàn)，在財(cái)政包干制的情況下，地方政府創(chuàng)造的財(cái)政收入越高，地方的留存就越多，而且預(yù)算外收入因?yàn)椴慌c中央分享，地方政府的邊際財(cái)政激勵(lì)最強(qiáng)。金和輝、錢(qián)穎一等人在2005年的一個(gè)研究顯示，財(cái)政包干制下的省級(jí)政府留存率能達(dá)到90%以上。另外，張軍教授等人提出的新財(cái)政集權(quán)論，也強(qiáng)調(diào)了財(cái)政收入最大化與地方官員的激勵(lì)之間的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)學(xué)家張五常則強(qiáng)調(diào)，縣域間的競(jìng)爭(zhēng)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)崛起的秘笈。周黎安等人總結(jié)的GDP錦標(biāo)賽理論，則認(rèn)為上級(jí)官員主要依據(jù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)考核和提拔下級(jí)官員，因此下級(jí)官員有著強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)以求獲得政治上的升遷。

在上述諸多理論中，激勵(lì)機(jī)制成立的重要前提條件之一是，地方政府面臨的是硬預(yù)算約束。而恰恰是自2008年四萬(wàn)億刺激政策以來(lái)，中國(guó)地方政府沒(méi)有了硬預(yù)算約束，此后中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式越來(lái)越被金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)所籠罩。

從雙輪驅(qū)動(dòng)到單輪驅(qū)動(dòng)

1994年分稅制改革以后，沿海地區(qū)制造業(yè)稅收中的大頭被中央收走，隨之轉(zhuǎn)移到中西部地區(qū)其他省份。甚至到目前為止，凈流出稅收的省份僅局限于珠三角與長(zhǎng)三角等6個(gè)省市。那么，這些省市又怎么會(huì)有動(dòng)力來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)呢？

在2002年之前的硬預(yù)算約束下，地方政府用低價(jià)的工業(yè)用地來(lái)招商引資，其著眼點(diǎn)在于，通過(guò)發(fā)展制造業(yè)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這一增長(zhǎng)模式一直持續(xù)到2002年，這段時(shí)間中國(guó)區(qū)域發(fā)展的主要特點(diǎn)是，地方政府以地引資進(jìn)行工業(yè)園區(qū)建設(shè)，目標(biāo)是發(fā)展制造業(yè)。

而隨著1998年城市國(guó)有企事業(yè)單位停止福利分房、1998年修訂的《土地管理法》規(guī)定縣級(jí)及以上地方政府是一級(jí)土地市場(chǎng)上的唯一供應(yīng)方、2002年確立土地招拍掛制度、2002開(kāi)始企業(yè)所得稅由中央政府與地方政府共享，這一系列政策變化，最直接的效應(yīng)是在表面上削弱了地方政府發(fā)展制造業(yè)的決心，但是，中央政府總是關(guān)閉一扇門(mén)，同時(shí)打開(kāi)一個(gè)窗口，這就是將土地出讓收入留歸地方政府所有。

因此，雖然制造業(yè)集聚的沿海地區(qū)的稅收被中央政府拿走了大半部分，但是，只要制造業(yè)發(fā)展了，就會(huì)產(chǎn)生對(duì)房地產(chǎn)的需求，產(chǎn)生大量的土地出讓收入及與房地產(chǎn)相關(guān)的稅費(fèi)，用后一部分收入彌補(bǔ)制造業(yè)稅收被上收的損失部分。據(jù)估計(jì)，到2008年這一模式結(jié)束之前，土地相關(guān)的稅費(fèi)占地方一般財(cái)政收入的比重可能達(dá)到了60-80%。因此，在這一階段，制造業(yè)+房地產(chǎn)收入是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力所在，也是地方政府最大的激勵(lì)所在。

從這個(gè)角度來(lái)看，制造業(yè)在珠三角、長(zhǎng)三角地區(qū)和浙江一部分地區(qū)的繁榮發(fā)展，帶動(dòng)了對(duì)房地產(chǎn)極大的需求，而其余地區(qū)都是躺著等待中央政府的轉(zhuǎn)移支付，后者實(shí)際上是沿海地區(qū)上交的制造業(yè)稅收，這實(shí)際上是在2008年以前的中國(guó)各區(qū)域的發(fā)展路徑。在一定意義上可以說(shuō)，制造業(yè)發(fā)展是房地產(chǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)，房地產(chǎn)發(fā)展是目標(biāo)和必然結(jié)果，兩者互為基礎(chǔ)、相互成就。同時(shí)，這一模式發(fā)展的結(jié)果是，東部沿海地區(qū)呈現(xiàn)制造業(yè)集聚+房地產(chǎn)泡沫等雙重現(xiàn)象，而中西部地區(qū)則是一片蕭條的景象。需要指出的是，中西部地區(qū)房?jī)r(jià)起不來(lái)的原因是制造業(yè)沒(méi)有發(fā)展起來(lái)，即便沿海地區(qū)房?jī)r(jià)再高，也是健康的，因?yàn)楹笳呤怯差A(yù)算約束。

2008年后，這個(gè)模式被打破了，誘因是四萬(wàn)億刺激政策。當(dāng)時(shí)為了抵御出口需求斷崖式下跌，中央政府鼓勵(lì)地方成立融資平臺(tái)，用財(cái)政貼息、貨幣供應(yīng)增加為刺激內(nèi)容、以基礎(chǔ)設(shè)施投資作為抓手，以投資促經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這是一次典型的投資史上的“大躍進(jìn)”。在2009-2011年期間，地方政府紛紛成立融資平臺(tái)，平臺(tái)數(shù)量從從2008年年底的2000多家，一下子增加到 2009年年底的10000多家，多數(shù)以土地抵押、信用擔(dān)保等方式，向銀行借款進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以此拉動(dòng)短期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。最近我們調(diào)研了貴州省，以紅色革命基地烏江所在的余慶縣為例，2016年底這個(gè)縣的財(cái)政收入才4個(gè)億，但它在十三五規(guī)劃期間擬進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的預(yù)算額是300億，建設(shè)資金當(dāng)然是從外部融資的。

總結(jié)一下，2008年以后的增長(zhǎng)模式實(shí)際上是以軟預(yù)算約束為條件，無(wú)節(jié)制地進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施為主的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式。在這一階段，據(jù)專(zhuān)家估計(jì)，銀行貸款的60%投向了基礎(chǔ)設(shè)施與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，此時(shí)制造業(yè)已經(jīng)得不到金融的有效支持了，對(duì)制造業(yè)產(chǎn)生了較大的擠出效應(yīng)，這大大降低了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的潛在動(dòng)力與質(zhì)量。當(dāng)然，可以想象，中西部地區(qū)的土地賣(mài)不出高價(jià)，依靠土地抵押的效應(yīng)也不會(huì)太大，中西部地區(qū)融資平臺(tái)的貸款更多是靠財(cái)政信用擔(dān)保來(lái)獲得的。

因此，原本經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力是由制造業(yè)和房地產(chǎn)雙輪驅(qū)動(dòng)，在2008年之后，變成以基礎(chǔ)設(shè)施帶動(dòng)為主的單輪驅(qū)動(dòng)，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入了以軟預(yù)算約束為前提的、群魔亂舞的年代，這一模式本身是不可持續(xù)的（見(jiàn)下圖）。

我們?cè)倏匆幌碌胤絺鶆?wù)的分布（見(jiàn)下圖）。從絕對(duì)量上看，2005年中西部地區(qū)的地方債務(wù)水平普遍較輕，債務(wù)較重的省份是沿海省份，特別是江蘇、廣東省與天津市；2014年債務(wù)較重的省份分別是江蘇、天津、廣東與四川省、重慶市，似乎債務(wù)向中西部地區(qū)擴(kuò)散并不明顯。但是從債務(wù)的相對(duì)值來(lái)看（即債務(wù)/GDP），這一情況發(fā)生根本性變化，相對(duì)意義上的地方債務(wù)水平高的省份是青海、新疆、云南、貴州西部省份等。在這一意義上說(shuō)，靠舉債發(fā)展經(jīng)濟(jì)的模式已經(jīng)向中西部地區(qū)蔓延。

為什么地方債務(wù)的區(qū)域分布讓人憂(yōu)心呢？原因如下：中國(guó)制造業(yè)的集聚地區(qū)為沿海地區(qū)，主要位于珠三角與長(zhǎng)三角的蘇南地區(qū)，在沿海地區(qū)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以產(chǎn)生現(xiàn)金流（制造業(yè)稅收），在中西部的制造業(yè)非集聚地區(qū)推行大規(guī)模、大面積的基建項(xiàng)目，在短期內(nèi)產(chǎn)生不了現(xiàn)金流和稅收收入，這對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)走向高質(zhì)量、可持續(xù)等方面產(chǎn)生了不利影響，盡管，在較短時(shí)間內(nèi)這些地區(qū)可能憑借投資推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。與此類(lèi)似，舉一個(gè)簡(jiǎn)單的例子，股票市場(chǎng)中有一支叫樂(lè)視的上市公司，在沒(méi)有產(chǎn)生足夠的現(xiàn)金流情況下，一味進(jìn)行盲目、瘋狂地?cái)U(kuò)張（制造沒(méi)有利潤(rùn)的樂(lè)視手機(jī)），沒(méi)有等到“生態(tài)化反”的到來(lái)，卻迎來(lái)企業(yè)資金鏈的枯竭與斷裂，最后陷入瀕臨破產(chǎn)的困境。

地方債務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式發(fā)生根本性變化背景下，地方政府累積起的債務(wù)水平逐漸推高，截止到2014年，地方融資平臺(tái)累積的地方債務(wù)已經(jīng)達(dá)到41.6萬(wàn)億元。除了地方融資平臺(tái)發(fā)行的債券較為明確，其他以各種形式向金融機(jī)構(gòu)、非金融機(jī)構(gòu)借款的各類(lèi)隱性債務(wù)數(shù)額更大，且更具不確定。據(jù)海通證券公司估計(jì)，截至2017年底，各融資平臺(tái)合計(jì)有息債務(wù)約為 32.3 萬(wàn)億元，扣除掉部分已納入財(cái)政預(yù)算的債務(wù)，隱性債務(wù)規(guī)模約為 30.6 萬(wàn)億元。據(jù)筆者田野調(diào)查，處于長(zhǎng)三角地區(qū)的蘇南某地級(jí)市，2017年其GDP剛剛突破萬(wàn)億，一般預(yù)算收入為583.6億、政府基金收入為485.7億，但是其累積的地方債務(wù)也突破萬(wàn)億。

為了考察債務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響，我們以各地級(jí)市為考察對(duì)象，分析債務(wù)占GDP份額這一核心變量對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響。結(jié)果在一定程度上出乎意料。債務(wù)水平對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響在2008年年底之前與之后發(fā)生了根本性改變。

以地級(jí)市為單位來(lái)看，在2008年之前，債務(wù)占GDP的比重與地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率呈負(fù)相關(guān)（-0.347）關(guān)系，但2008年以后就是正相關(guān)（0.165）關(guān)系，也就是地方債務(wù)占GDP的比重越高，這個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)越快。或者說(shuō)，四萬(wàn)億刺激政策出臺(tái)之后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力已經(jīng)發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。

我們也做了另一項(xiàng)分析，發(fā)現(xiàn)2008年以后地方債務(wù)占GDP份額居前30%的縣，其GDP年均增長(zhǎng)率比其余縣高出1.8%，制造業(yè)全要素生產(chǎn)率水平居前30%縣的人均GDP增長(zhǎng)率，反而低于其余縣3.5%。也就是說(shuō)，2008年以后經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)完全是債務(wù)推動(dòng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來(lái)帶動(dòng)的。