界面新聞記者 | 張旭
界面新聞編輯 | 劉海川
據新華社報道，近日，中共中央、國務院印發了《加快建設農業強國規劃（2024－2035年）》(以下簡稱：《規劃》)，其中提到，堅持把增加農民收入作為“三農”工作的中心任務，把更多資源力量配置到產業就業上，切實增進民生福祉。
“增加農民收入始終是三農工作的重心。這一舉措旨在縮小城鄉差距，推動共同富裕。”南京財經大學糧食和物資學院教授錢龍向界面新聞表示，城鄉融合發展的本質就是為了增加農民收入，縮小城鄉差距。通過資源的優化配置，包括土地、資本等多類要素的雙向流動，以及產業的城鄉協同發展，進一步推動農民收入增長。
具體而言，在推進城鄉融合發展方面，上述《規劃》提到，構建城鄉統一的建設用地市場，新編縣鄉級國土空間規劃安排不少于10%建設用地指標用于農業農村。
中國社會科學院農村發展研究所助理研究員余家林向界面新聞表示，統一市場下，城鄉建設用地指標和資源將更加均衡分布，避免土地資源長期向城市過度集中，有助于緩解農村“用地難”問題，增強縣域和鄉村的產業承載力和人口吸引力。
推進難點
構建城鄉統一的建設用地市場，主要為了解決土地市場制度規則不完善、不統一，區域、城鄉市場發育不均衡等問題，推動土地資源在更大范圍內優化配置，實現資源效率最大化。
界面新聞注意到，關于構建城鄉統一的建設用地市場，我國此前已有相關政策進行部署。2019年修訂后的《中華人民共和國土地管理法》正式確立了農村集體經營性建設用地入市的法律地位，取消了集體建設用地不能直接進入市場流轉的限制，為城鄉統一建設用地市場提供了法律保障。
2020年，中共中央、國務院發布的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》明確提出，“建立健全城鄉統一的建設用地市場”，要求在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地入市，實行與國有土地同等入市、同權同價。
不過，余家林告訴界面新聞，當前，有序推進農村集體經營性建設用地入市是這項工作的重點，也是最具挑戰性的環節。
“實踐中面臨的突出問題是地方政府和農村集體的積極性不及預期。其根本原因在于集體經營性建設用地入市將打破原有的土地財政模式，沖擊地方政府的土地出讓收入。”余家林說。
余家林進一步分析指出，集體經營性建設用地直接入市沖擊地方政府原有土地收益模式，影響其推動改革動力。作為權宜之策，相關政策規定入市土地可用于工業、商業及保障性租賃住房建設等，但禁止用于商品住房建設。然而，由于用于工業、商業和保障性租賃住房建設的土地收益低，農村集體也缺乏積極性去推動集體經營性建設用地入市。
對此，余家林建議，創新集體建設用地入市模式，允許地方政府用儲備土地提供新增住宅用地，并要求挖潛低效建設用地提供一定比例新增住宅用地，含農村集體經營性建設用地。在較大低效用地片區，政府統一收回存量低效用地后規劃，部分工改居，部分工改工。
“此外，區片綜合地價按片區未來土地出讓收益一定比例除片區總面積而得，農村集體經營性建設用地被征轉后，與國有用地一樣獲得片區內未來土地增值收益，確保農村集體建設用地與國有土地同等入市、同權同價?！庇嗉伊终f。
錢龍則進一步補充，土地產權界定模糊、價值評估體系尚未建立（缺乏統一的市場定價機制）、利益分配機制有待優化以及政策方面的障礙等，都是目前構建城鄉統一建設用地市場亟待解決的關鍵問題。
利益分配機制尚需完善。錢龍指出，土地增值收益分配存在城市化偏向，對農村傾斜不足，農民難以充分分享土地增值紅利，導致分配失衡。因此，需要通過調節土地增值稅、股權分紅等方式，向農民傾斜。此外，針對政策壁壘問題，錢龍談到，可先行試點，選擇典型地區進行政策突破，再逐步推廣經驗。
界面新聞注意到， 2023年3月，福建省永泰縣、莆田市荔城區、泰寧縣、德化縣、晉江市、南靖縣、建甌市、上杭縣、福鼎市等9個縣（市、區）入選試點地區名單。截至2025年1月，9個試點縣（市、區）完成農村集體經營性建設用地入市36宗，村財增收6891.78萬元，預計帶動產業投資規模18億元，增加就業崗位5300多個。
“10%”是底線數字
上述《規劃》提到，新編縣鄉級國土空間規劃安排不少于10%建設用地指標用于農業農村。
“這個‘10%’是基于過去農業農村發展的建設用地需求量預測得出的。”余家林指出，“10%”是底線數字，體現了對農業農村優先發展的政策導向，為鄉村產業發展和鄉村建設提供必要的空間保障。
錢龍進一步分析指出，在過往的調研中，發現無論是家庭農場、合作社的非農配套用地，還是農產品冷鏈物流、加工園區等項目的用地需求，普遍存在因嚴格的土地管制而難以得到滿足的情況。因此，設定10%這一指標，旨在解決農業現代化進程中配套基礎設施用地不足的問題，是對現實需求的有力回應。
然而，不同地區的情況各異，這一比例或許并非一成不變，而應視為一種建議性指導。錢龍稱，具體實踐中如何操作，尚需進一步觀察。
此外，對如何確保建設用地指標在不同地區實現科學合理分配和有效利用，錢龍認為，應嚴格遵循土地用途監管要求，建立負面清單制度，確保用地符合規定，嚴禁非農開發。同時，應重點支持農村產業發展，根據農村產業發展規劃、人口分布及資源稟賦制定具體分配方案。
“各地應合理評估自身建設用地需求，確保用地用在刀刃上，實現差異化分配。”錢龍舉例，在糧食主產區，應側重于糧食倉儲、高標準農田等用地需求，而在經濟薄弱地區，則可能需在農業產業園區、鄉村旅游用地等方面予以傾斜。總之，用地分配應因地制宜，符合當地緊迫需求。
此外，錢龍認為還應采取動態調整策略。結合數字化、物聯網、遙感等技術手段，評估用地效率，對低效用地進行指標調劑。未來，可考慮建立跨區域調劑機制，實現用地需求在不同地區間的有效配置。
建立問責制度
針對如何平衡城市發展對建設用地的需求和保障農業農村建設用地指標之間的關系，余家林表示，首先要科學認識城市發展與土地利用的關系。事實上，在其他條件不變的條件下，城市發展有利于土地節約利用。
余家林舉例說明，平均來看，城市中每人所需的建設用地約為100平方米，而在農村，這一數字則超過200平方米。然而，現實情況卻是城市發展在土地占用上顯得更為突出。究其原因，主要在于農民在進城后，因擔憂無法在城市穩定立足，往往會選擇保留在農村原有的建設用地，進而形成了“城鄉兩頭占地”的現象。
在具體建議上，余家林表示，應該健全農業轉移人口市民化機制，加快農業轉移人口市民化，讓進城農民在城市留得住，如推進戶籍制度改革和保障農業轉移人口的基本公共服務需求。
“隨著農業轉移人口市民化，他們當前持有的農村建設用地將在很大程度上為農業農村的持續發展提供有力支撐。這樣一來，城市發展和農業農村發展之間對建設用地的競爭將明顯減弱。”余家林說。
錢龍則表示，首要任務是聚焦存量土地的盤活。在農村地區，通過土地綜合整治、宅基地退出等舉措，能夠騰退復墾出大量土地指標。這些指標可部分置換為城市建設用地，以此提高存量土地的利用效率，為城市發展騰出空間，同時減少對農業用地的占用。其次，城市層面需強化節約集約用地意識。通過立體開發等模式，提高土地利用強度，減少新增用地需求。例如，在城市建設規劃中，合理布局建筑密度和容積率，充分挖掘土地潛力，實現土地資源的高效配置。
還可以構建城鄉利益補償機制。錢龍談到，鑒于城市發展對農用地的占用，應構建完善的城鄉利益補償機制。城市需向農村支付相應的補償金，涵蓋生態補償和經濟補償等多個層面。
“這種補償不應局限于資金輸入，更應延伸至基礎設施改善和產業發展支持，以實現城市對農村的反哺，促進城鄉協調發展?！卞X龍說。
此外，應引入獨立的第三方評估機構以及建立問責制度。對于突破底線、挪用土地指標的地區和個人，暫停或后續嚴格審批其土地審批程序，并追究相關人員的行政責任，以維護土地利用的嚴肅性和權威性。
“要確保10%的建設用地指標真正用于農業農村發展，必須建立全鏈條、閉環式的監督和評估機制。”余家林也提到，在規劃實施過程中，應強化自然資源、農業農村、審計等多部門協同監管，建立定期評估、專項審計和動態預警機制，確保規劃落實情況有據可查。對存在擅自調整用途、變相挪用指標等行為的，應依法依規問責。