國務院發展研究中心原副主任劉世錦周日在“中國發展高層論壇2025年年會”上表示，應當通過政府財政補貼、國有資本劃轉和完善養老消費制度等多措并舉，爭取在不太長的時間內，使農村居民領取的養老金能有較大幅度的增長。

他指出，消費結構性偏差是中國經濟運行中的一個短板，形成的原因是多方面的，包括基本公共服務水平總體偏低且內部差距很大、城市化水平偏低且質量不高、收入分配差距較大等。

對于如何擴大消費，劉世錦提到，當前主要有三種觀點，一是通過促銷（發放補貼）來增加消費，這種辦法短期是有效的，但是不具有可持續性；二是通過推進結構性改革，試圖解決一些深層次的體制性結構性問題，目標是使消費潛力最大的低收入階層增加消費能力。

“這方面要做的事情很多，我認為有兩個重要領域，一是提高以農民工為重點的低收入階層的基本公共服務水平，由此帶動他們的服務消費；二是推動城鄉之間人員土地資金等生產要素雙向順暢流動，解放城鄉融合發展中的社會生產力，帶動中國的第二輪城市化浪潮。”劉世錦說。

他說，還有一種觀點是，結構性改革很重要，但遠水解不了近渴，有不少改革措施能有立竿見影之效，比如上面提到的大幅提高農村居民養老金。

“城鄉居民保險基金大概有5.5億人參保，占到全國養老保險參保人數的一半以上，其中領養老金的是1.7億人，如果我們拿出刺激政策資金5000億元，那么每個月農村居民領的養老金就可以由200多塊錢增加到400塊錢，大體上翻一番，短期對擴大消費來講比促銷式的政策效果更好。”劉世錦說。

他進一步表示，農村居民作為中國生活水平最低的群體，其消費傾向較高，如果這個群體的養老金支出能夠增加1萬億元，就可以拉動GDP增長約1.2萬億元，為年度經濟增長提供將近一個百分點的增長空間，對穩增長起到重要作用。

以下是演講全文，經界面新聞編輯整理，未經演講者本人審核。

目前，中國消費占GDP的水平與國際水平相比，尤其是與OECD（經濟合作與發展組織）國家平均水平相比，存在近20個百分點的差距。另外我們也做了一個測算，中國現階段的消費需求不足，與OECD國家相同階段的均值相比，偏差達到1/4至1/3，這不是平均水平上的偏差，而是一種“結構性偏差”。

造成結構性偏差的原因是多方面的，一是基本公共服務水平總體偏低，且內部差距很大。比如，城市機關事業單位退休人員平均每個月的養老金大概是6000元左右，城鎮企業退休人員平均月養老金約3000多元，領取城鄉居民養老保險的95%是農村居民，他們的月養老金220元。

二是城市化水平偏低，質量不高。這里我想講一個概念，就是叫集聚效應，過去我們經常是講生產上的集聚效應、規模經濟，實際上服務消費，特別是像教育、醫療、社保、養老等行業的消費，也高度依賴于集聚效應和規模經濟。在傳統的農村地區或者城市化水平不高的縣城，這方面的消費往往是有錢也不能花出去，當然更多的情況是缺錢。

三是收入分配差距較大。目前中國中等收入群體約4億人，在此之下的相對低收入群體有幾億人，中等收入群體的比重沒有過半，從國際經驗來看，在經濟中速增長期的后半程就容易出現需求不足。

此外，還有一個原因值得關注。根據中國社會科學院發布的中國國家資產負債表，2022年，中國全社會凈資產約為756萬億元，其中政府部門持有的資產約為291萬億元，占比約38%。相比之下，在國際范圍內，這個比重通常不超過10%，一般是在5%以下，部分國家甚至處于負值。政府部門的資產，尤其是國有企業和國有股權的收益主要用于儲蓄和投資，在工業化的投資驅動階段是有優勢的，但同時也會導致消費率偏低。

對目前的消費不足不能泛泛而論，要明確痛點中的的痛點。

第一，從消費內容看，消費不足主要是服務消費不足，重點是教育、醫療、保障性住房、社保、養老等與基本公共服務相關的發展性消費不足。

第二，從人群上說，城市居民面臨著所謂“三座大山”（醫療、教育、房產）的壓力，但缺口最大的還是農村居民，重點是近3億農民工，近2億進城農民工。

第三，從體制機制來看，實質上還是由來已久的城鄉二元結構問題，要通過以“人為中心”的城市化和城鄉融合發展為主線的結構性改革，找到破題之道。

近兩年房地產大幅下跌，基建也在減速，原來被掩蓋的消費結構性偏差的問題水落石出，成為終端需求中“卡脖子”的短板。當前中國經濟面臨諸多問題，包括價格低迷、名義增速低于實際增速、債務負擔重、城市白領階層消費降級、產能過剩等等，根源都指向終端需求。解決消費比重過低問題，把終端需求提到合理水平，就有了經濟運行的源頭活水，經濟全局才能活躍起來，諸多由于終端需求不足引起的問題就會迎刃而解。

今年政府工作報告把大力提升消費擺在各項工作之首，對解決消費不足問題是高度重視，問題是如何才能提升消費，這方面也有不少的觀點和討論。

一種思路是著力解決老百姓不想消費、不敢消費、不會消費的問題，比如直升機撒錢、補貼消費等等，主要是通過促銷來增加消費，這種辦法短期內也是有效的，但是不具有可持續性。即使補貼精準地發到了低收入階層手里，多買幾個面包也是好事，但對他們真正需要解決的教育、醫療、住房、社保、養老等等問題是無濟于事。

另外一種思路是推進結構性改革，試圖解決一些深層的體制性結構性問題，目標是使消費潛力最大的那部分低收入階層增加消費能力，重點是教育、醫療、保障性住房、社保、養老等發展性服務消費，這不是一次性的，而是要有持續穩定增長的制度安排。這方面要做的事情很多，我認為有兩個重要領域，一是提高以農民工為重點的低收入階層的基本公共服務水平，由此帶動他們的服務消費；二是推動城鄉之間人員土地資金等生產要素雙向順暢流動，解放城鄉融合發展中的社會生產力，帶動中國的第二輪城市化浪潮。

這方面也有一些理論、理念和認識問題需要理順。比如有觀點認為低收入階層增加收入和消費，提高基本公共服務水平，要量力而行，循序漸進，不能操之過急。這種看法至少在過去也是有道理的，但是在消費短板補不上終端需求下降的情況下，我們是否能夠容忍由此引起的經濟增速下滑？

對擴大消費改善民生的認識，也需要有新的內涵和角度。因為這個問題不僅涉及到社會道義公平，在當前更為緊迫的是一個能不能保持經濟增長速度的問題。長期以來我們對抓投資上項目敢出手，動輒幾百幾千上萬十幾萬人，但是對改善民生比較謹慎，注意節約，算賬算得很細，目前的現實是對于穩增長來說，消費比投資更重要，我們需要用過去抓投資的力度和投入去抓消費。

還有一種觀點認為，結構性改革很重要，但遠水解不了近渴。有不少改革措施能有立竿見影之效，有時只是把資金換一個用法，比如上面提到的城鄉居民保險基金大概有5.5億人參保，占到全國養老保險參保人數的一半以上，其中領養老金的是1.7億人，如果我們拿出刺激政策資金5000億元，那么每個月農村居民領的養老金就可以由200多塊錢增加到400塊錢，大體上翻一番，短期對擴大消費來講比促銷式的政策效果更好。應當通過政府財政補貼、國有資本劃轉和完善養老消費制度等多措并舉，爭取在不太長的時間內，使農村居民領取的養老金能有較大幅度的增長。

農村居民作為中國生活水平最低的群體，其消費傾向較高，約為0.8，加上宏觀經濟分析中的消費乘數效應約為1.5。如果這個群體的養老金支出能夠增加1萬億元，就可以拉動GDP增長約1.2萬億，為年度經濟增長提供將近一個百分點的增長空間，對穩增長起到重要作用。

總的來說，我們當下面臨的是一個增長方式轉型問題，要由以往的投資和出口為主驅動的經濟轉向創新和消費為主驅動的經濟，消費結構性偏差的短板是一個很大的挑戰，但是解決好了就會轉為重要的機遇，就能提供或許并不亞于房地產曾經提供的增長動能，從而為中國經濟持續穩定的中速增長提供支撐。