文｜華夏能源網

1月23日，國家能源局印發《分布式光伏發電開發建設管理辦法》，明確提出，“各地不得以特許權經營方式控制屋頂等分布式光伏發電開發資源，不得限制各類符合條件的投資主體平等參與分布式光伏發電開發建設。”

近年來，多地出現將公共屋頂資源，甚至是百姓屋頂資源以“特許經營”形式招標，收取高額特許使用費。這些項目名義是集中開發，實際是限制了民營企業進入，這與中央鼓勵支持民營經濟的精神相違背，也不利于全國統一大市場建設。

政策嚴令禁止之下，“特許經營”正在改頭換面，一些地方打著“公共資源有償使用”的招牌，將屋頂資源整體打包，高價售出。但其內容與“特許經營”大同小異，民營企業依然難以進入，“玻璃門”、“彈簧門”問題嚴重。

“有償使用”走形的背后，是地方政府急于將屋頂資源變現。行業企業最關注的問題是：在招投標和建設經營過程中，是否能夠保證公平競爭？是否能夠盤活屋頂資源促進分布式光伏的健康發展？

從“特許經營”到“有償使用”

屋頂光伏“特許經營”招標曾在2023年蔚然成風。當時在廣東、廣西、江蘇等省份，陸續有縣、市級地方政府將其控制的屋頂資源整體打包，以“特許經營”方式出售，并收取特許經營費。

然而，其“特許經營費”標價都非常高，中標者也均為當地國企。例如，在江蘇溧陽曾出現18億元的“天價”特許經營項目，中標者為當地市屬國企，中標價格只比18億的招標價高出1萬元。

從2023年底開始，多地出臺政策叫停了屋頂光伏“特許經營”。江西省能源局發布通知稱，各地“不應對其控制的屋頂光伏資源設定特許經營模式。”貴州省能源局也在其官網上明確表示，“分布式光伏一般不構成特許經營權。”

為了規避政策風險，從2024年初開始，網上再也見不到有地方政府進行屋頂光伏“特許經營”招標了。

然而，華夏能源網注意到，過去的一年中，在南方多地陸續出現了“屋頂光伏有償使用項目”招標。據不完全統計，已發布的此類項目至少有9個，分布在安徽、湖南、廣東3省。

“有償使用”本是國家鼓勵的一種對市政公共資源有效利用的方式，近年來對地方政府盤活存量資產的作用明顯。然而，從各地的屋頂光伏“有償使用”項目實際操作來看，難以稱之有效盤活了屋頂資源，倒像只是“特許經營”的改頭換面。

例如此前公布屋頂光伏“特許經營”項目的廣東省某縣，在2024年初將已經開工的“特許經營”項目變更項目名稱，在其他內容不變的情況下，直接將原協議中“特許經營費”變更為“公共資源有償使用費”、刪除“特許經營”相關表述，輕松做到了“換湯不換藥”。

前有“特許經營”、后有“有償使用”，為何地方政府如此“熱衷”于拿屋頂光伏資源創收？

“很地方為緩解財政壓力，千方百計借公共資源有償使用等方式‘賣資源增收’。屋頂光伏在過去幾年發展勢頭迅猛，對地方政府來說如天降餡餅，必須牢牢抓住這個機會”。某業內人士告訴華夏能源網說。

沒能盤活公共屋頂資源

實際上，“有償使用”模式本身沒問題，但“歪嘴和尚”把好經念歪了。大量沉睡的公共屋頂資源難以盤活，反而設置了高門檻將民營企業擋在門外，這對于綠色發展、低碳轉型大業不是個好事情。

華夏能源網注意到，這些所謂的“有償使用”項目，使用年限約20-30年。“有償使用費”雖沒有江蘇溧陽的“特許經營費”那種“天價”，但仍多以億元計算。例如，安徽某市日前公布公告顯示，其轄下223家政府控制的機構屋頂，總面積約368.43萬平方米，預計安裝屋頂光伏裝機總容量為305.325MWp，有償使用權起始價為4.4億元。如此高額的費用，直接將很多中小民營企業拒之門外。

還比如，在安徽某市項目協議中規定，“在公共資源有償使用協議簽訂后，乙方應在協議簽訂之日起5個工作日內向甲方指定賬戶支付公共資源有償使用費的20%-30%，剩余部分應在本協議簽訂后90日內支付，并按同期銀行貸款利率支付延期付款期間的利息。”

此外，在其他的“有償使用”項目中還出現了“競買保證金”、“履約擔保”等類似于“保證金”一樣的名錄。這與國家能源局印發的《分布式光伏發電開發建設管理辦法》要求的“不得將強制配套產業或者投資、違規收取項目保證金等作為項目開發建設的門檻”相違悖。

這些各式各樣的，甚至是條件苛刻的“有償使用”要求，對分布式光伏開發造成了嚴重困擾。光伏電站的初始投資成本提高了，分布式光伏開發變得更難了。

例如，廣東某地的“有償使用”項目，經換算可知，政府收取有償使用費相當于讓投資成本增加了3.07元/W。而據業內人士測算，2024年，分布式光伏的平均初始投資成本大概1.6-3.2元/W。如此看來，“有償使用費”已令投資翻倍。

收費不低，但落地保障措施卻缺乏。例如，某地有償使用協議明確寫明：“在項目建設期內，若因建筑屋頂占用、戶主反對等原因且不可協調時，導致本項目有償使用范圍內有效屋頂面積減少的，實施機構不予退還相應資產有償使用價款。”沒有人脈關系，實力不足的民營企業，根本不敢碰。

一位長期從事光伏開發的人士對華夏能源網表示：高昂的有償使用費拉高了項目成本，壓低了項目收益率。較低的項目收益率，使民企參與的意愿嚴重不足。這導致很多公共建筑屋頂光伏因投標人不足而招標失敗。盤活公共屋頂資源的目的沒有達到，這是最大的遺憾。

寫在最后

日前，陜西省發改委宣布進行為期一年的光伏專項整治，重點整治內容包括“與個別企業達成專項配套或捐贈條件，設定一定區域范圍內屋頂分布式光伏項目的獨家開發權，停止對其他公司正常備案。”強制要求配套光伏產業鏈項目或其他類型項目、要求繳納(捐贈)各類資金或獲得其他收益等六類行為被命令禁止。

陜西的做法，為建設公平、開放的新能源市場樹立了標桿。

那么，如何才能讓“有償使用”來真正盤活公共屋頂資源、促進分布式光伏健康發展？

一是“有償使用費”的合理化。在2016年財政部等三部委發布的《市政公共資源有償使用收入管理辦法》中明確，“要合理確定收益取得方式，價格和收費標準的確定方法以及調整程序”。招標方應科學評估屋頂光伏資源的價值，根據產業發展現狀設定合理的價格。

二是摒棄地方保護主義。公共屋頂光伏資源應對符合條件的市場主體公平開放，招標方不應該照顧自己人，“左手倒右手”。期待政策糾偏能持續整治地方保護主義，讓“有償使用”項目更開放，納入更多競爭主體。

三是吸引更多民企參與。民營企業參與競爭可以提高市場活力，進而提高屋頂光伏項目的質量，降低建設成本。招標方需要考慮如何細化有償使用項目的細則，增強項目吸引力，吸引更多企業參與，尤其是鼓勵民營企業參與競爭。