記者 王珍
國務院辦公廳日前發布《關于優化完善地方政府專項債券管理機制的意見》，這項新規主要有六大看點，包括擴大債券可投向領域、擴大用作資本金范圍、下放審核權和審核機制常態化、額度分配向大省傾斜、加快發行使用進度以及拓寬償還資金來源。
專項債作為財政政策的重要抓手，自2014年誕生以來，發揮了促投資、補短板、擴內需的積極作用。但近年來，專項債面臨的瓶頸問題越發突出，比如缺乏符合條件的項目、資金閑置或挪用、效益低，新規針對這些“堵點”對專項債管理機制進行改革，將有助于提升專項債使用效率。
分析師指出，2025年專項債發行即可通過上述新機制，擴大投向、加速落地，進一步發揮積極財政政策對穩增長的作用。
投向領域實行“負面清單”管理
《意見》將無收益項目、除保障性住房、土地儲備以外的房地產開發等領域納入“負面清單”， 未納入的項目均可申請專項債券資金。
中國人民大學財政金融學院教授李戎對界面新聞指出，“負面清單”的提出以及后面提到的擴大專項債用作項目資本金范圍，旨在解決當前專項債面臨的瓶頸問題，即有效項目儲備不足。
長期以來，我國對專項債投向領域具有較為嚴格的限制，除對允許投向的領域進行限制外，還明確了專項債禁止投向的領域。
“在這些限制下，雖然形成了一些優質項目，但隨著這些項目的逐漸建成并投入使用，新增項目的邊際拉動作用逐漸降低。為了應對這一問題，此次意見放寬了領域限制，尤其是用作資本金的領域，并進一步擴大用作資本金的比例，這旨在在更廣泛的范圍內尋找能夠發揮經濟或投資拉動作用的項目。”李戎說。
中誠信國際研究院院長袁海霞也表示，在“負面清單”管理模式下，專項債投向領域將有較大幅度的拓寬，這有助于促進專項債項目與當地實際需求更好匹配，提升專項債資金使用效率。
西南財經大學教授、地方人大預算審查監督中心主任劉蓉補充道，這一改革舉措表明專項債正在逐步與一般債并軌，成為地方政府籌集資金、支持公益性項目的重要金融工具。
擴大用作資本金范圍和提高比例上限
《意見》將貨運綜合樞紐、城鎮再生水循環利用以及固體廢棄物綜合利用和資源循環利用、衛生健康、養老托育、省級產業園區基礎設施、城市更新、保障性住房、新型基礎設施、前瞻性戰略性新興產業基礎設施納入專項債可用作資本金范圍。同時，將可用作項目資本金的專項債券規模上限由該省份用于項目建設專項債券規模的25%提高至30%。
“這些領域資金需求較大、收益保障能力較強、市場化融資更為青睞，有利于提升政府投資撬動效應，發揮政府投資引導帶動社會資本的作用，同時，財政承壓的背景下也有助于減輕財政資金作專項債配套融資的壓力。”袁海霞說。
李戎指出，擴大資本金范圍最核心的兩大方向是科技和民生，這也是當前經濟發展最關鍵的兩個方向。通過提高專項債作為積極財政政策工具的作用，可以吸引社會資本投資，增強對經濟的拉動作用。
“自審自發”試點落地11個地區
為提高專項債發行效率，《意見》表示，從北京、上海、江蘇、浙江、 安徽、福建、山東、湖南、廣東、四川等10省（市）以及河北雄安新區開始試點“自審自發”。即地區項目清單報經省級政府審核批準后可立即組織發行，而不再需要上報發改委、財政部審核。此外，專項債審核節奏也從原先的“一年一審”改為” “常態化申報、按季度審核”，從而加快專項債項目審核效率。
專家認為，審核權的下放有利于省份自主安排專項債資金權限，提高發行和使用效率，從而帶動整體發債節奏加快。
據機構測算，這10個省市在2024年新增專項債額度占全國的58%，且在今年發行節奏明顯較慢的上半年，這些省市發行進度也明顯較其他省份更快。
袁海霞指出，今年專項債發行使用節奏相對偏慢、對穩增長的及時支撐作用或有所受限，這在一定程度上與財政部及國家發改委加強對專項債項目審核、審核進程相對偏慢有關，伴隨專項債項目審核下放，專項債項目申報流程有望提速，地方政府可結合區域經濟發展需要靈活調整專項債發行使用節奏，及時發揮專項債穩增長效應。
李戎表示，經濟大省進行“自發自審”試點，可以充分利用地方信息優勢，加快專項債發行和使用效率，使最終通過的項目更符合地方當前需求。另外，這些地區可以根據實際債務情況，更合理地選擇項目，使得現金流與全生命周期更為匹配。
劉蓉強調，審核權的下放有效突破了以往財政部門對部分省份按額度分配、計劃性發行債務的局限性。此舉賦予地方政府依據本地經濟發展實際需求發行債券的自主權，從而確保了債務發行能夠精準對接實際需求，避免需要資金的地區沒有債務額度，不需要的地區資金閑置的問題。
“新規顯示出債務工具在運用上的靈活性與務實性，真正做到了從實際出發、實事求是。地方財政部門反饋顯示，他們對于明年穩定經濟增長的信心有所增強。此前，每年發行的3萬多億元專項債券因債務發行限制過多，其使用效果未能充分發揮。”劉蓉說。
額度分配向大省傾斜
《意見》強調，額度分配管理堅持正向激勵原則，統籌考慮黨中央、國務院確定的重大戰略和重大項目支出需要，根據各地區債務風險、財力狀況、管理水平，以及地方項目資金需求等情況合理分配，確保向項目準備充分、投資效率較高、資金使用效益好的地區傾斜，提高專項債券規模與地方財力、項目收益平衡能力的匹配度。
袁海霞認為，這有利于專項債資金更好與經濟發展實際需求相匹配，減少資金挪用、閑置等情形的出現，推動發揮資金實際效益。
據華西證券統計，對比2024年各省份新增專項債額度，同比增長較多的主要是浙江、江蘇等省份，而12個化債重點省（市）中僅西藏、貴州小幅增長，其余地區額度均同比下滑。在新規加持下，2025年專項債額度分配或進一步向經濟大省傾斜，這也有助于提高資金使用效率。
袁海霞建議，需更加關注有限財力下地方債務限額尤其是專項債的合理分配及使用效率。一方面，欠發達地區、低能級城市可采取以一般債為主的分配形式，減輕基層“三保”及公益性項目建設壓力；對于確有專項債發債需求但債務水平不低的省份，可在加強對該區域募投項目的篩選及審核的基礎上，適當弱化當地債務水平在限額分配中的考量，避免化債與發展的過度失衡，但仍需確保當年額度分配與債務風險化解進度相匹配。
另一方面，袁海霞說，適當向經濟財力較強、人口持續流入、優質項目較多的發達地區傾斜，但對于往年地方債務限額使用比例不高或產生效益不足的省份，或可適當減少下一年度新增限額的分配；對于專項債資金用好用足、產生效益明顯的地區，可積極予以支持。
她還表示，對于用于化債的專項債，應充分考慮實際債務壓力以及現階段各地化債性價比，根據輕重緩急，適度向存量隱性債務規模較大、政府拖欠企業賬款消化難度較大的省份傾斜，讓有限的化債資金發揮最大的效益，在推動債務化解的同時更好促進經濟發展。
加快專項債券發行進度
今年地方債發行節奏顯著偏慢，2024上半年地方新增債發行規模僅為1.8萬億元，占全年發行額度的39.4%，僅快于2021年同期的32.2%，而其他年份上半年發行進度一般在50%以上。對比之下，上半年地方新增債較去年同期少發行7866億元。
《意見》提出，加快專項債券發行進度。各地要及時完善發行計劃，統籌把握專項債券發行節奏和進度，做到早發行、早使用。
袁海霞表示，中央經濟工作會議要求“實施更加積極的財政政策”，加快專項債發行使用進度是落實這一要求的應有之義，明年專項債發行將適度靠前發力，加快債券資金預算下達，推動盡早形成實物工作量，促進穩增長政策效應及時顯現，更好穩定市場預期。
另外，她指出，《意見》作為今后一段時期專項債發行管理工作的指南，專門提出“加快專項債券發行使用”，或表明這將成為常態化、制度性、長期性的一項工作安排。
申萬宏源分析師趙偉表示，考慮到《意見》是在專項債提前批下達之前發布，2025年專項債發行或可通過上述新機制，擴大投向和加速落地，對穩增長起到更加直接的效果。結合中央經濟工作會議提出“各項工作能早則早、抓緊抓實，保證足夠力度”的要求，2025年專項債發行和使用可能也將加速，對經濟全年開局起到支撐效果。
拓寬償還資金來源
對于專項債償還本息，此前的規定是政府性基金收入和項目專項收入，而此次《意見》明確指出，若以上資金難以償還，允許地方安排專項債券項目財政補助資金，以及調度其他項目專項收入、項目單位資金和政府性基金預算收入等償還。
華西證券分析師劉郁指出，這項規定有利于緩解土地出讓金下滑帶來的付息壓力。從2021-2023年數據來看，專項債付息支出占政府性基金收入的比例分別為4.8%、8.3%和 10.6%，在土地出讓金下滑的背景下，專項債付息壓力在逐年提高，其中部分省份專項債付息比例達到了30%以上。
廣發證券分析師吳棋瀅也指出，近年來國債與地方債付息支出比重逐年增大，專項債付息占“第二本賬”（政府性基金預算）的比重上升；省際分化趨勢也愈發明顯，存在一定的潛在風險。本次《意見》確定了省級政府承擔兜底責任，并強調可安排財政補助資金償還本息，意味著或將可通過“第一本賬”（一般公共預算收入）償還專項債，這不僅擴大了專項債償還的安全邊際，還擴大了未來專項債規模提升的空間。