中國“人才友好型城市”發展指數課題組

中國人民大學國家發展與戰略研究院、中國人民大學長江經濟帶研究院：錢明輝、應芷安、潘菲

界面新聞/界面智庫：崔宇、毛盾、王玉

2024年5月，中國人民大學國家發展與戰略研究院、中國人民大學信息資源管理學院、界面新聞/界面智庫等聯合啟動了“中國人才友好型城市發展指數”研究，旨在科學評估不同區域“人才友好型城市”的建設水平，發現各地在人才培養、引進和使用過程中的“痛點”和“堵點”，為各地人才政策制定提供兼具實用性和針對性的參考。

相關閱讀：中國城市人才政策有哪些特征？離“人才友好型”還有多遠？

通過前期對各城市人才政策的廣泛調研，課題組發現，縣域作為國民經濟和區域競爭的基本單元，其人才政策也呈現出顯著的區域特征。為了在新時代的人才競爭中占據先機，東中西部眾多縣域城市紛紛出臺了一系列旨在吸引、培養和留住人才的政策措施。人才政策不僅關乎縣域經濟結構的優化和升級，更直接影響到區域競爭力的提升和新型城鎮化的推進。

為了深入了解東中西各地區縣域城市（包括縣和縣級市）的人才政策現狀和人才友好型城市建設水平，課題組選取了浙江臺州、湖北襄陽和四川宜賓下轄的19個縣域城市作為觀察樣本。臺州、襄陽和宜賓這三個地級城市分別位于長江經濟帶的東中西部，分別下轄6個、6個和7個縣域城市；三地城區人口規模相當，2022年分別為116萬人、131.7萬人和124萬人，同屬于Ⅱ型大城市（即城區常住人口100萬以上300萬以下的城市）；三地2022年人均GDP分別為9.1萬元、10.6萬元和7.4萬元。

課題組針對縣域城市的研究沿用了“中國人才友好型城市發展指數”的研究框架，包括“愛才友好度”“育才友好度”“引才友好度”和“用才友好度”等維度?；诰G卡服務基礎度、綠卡服務特色度、人才預算側重度、縣域政策公開度和人才政策透明度五個二級指標，本文將對樣本縣域城市的“愛才友好度”進行政策量化評估。

其中，人才預算側重度為2024年縣域組織部人才工作項目預算與本級預算總額的計算比值，其余四個二級指標均選取相應的一個或多個定性指標作為評估值，所有二級指標得分都在0-1之間。數據來源包括政府公開披露文件以及政府微信公眾號、小程序披露的人才相關政策等。

總體來看，樣本縣域城市在“愛才友好度”方面有如下三個特征。

一、西部縣域城市的“愛才政策”力度更大，不同城市“愛才有道”

宜賓下轄縣域城市在“愛才政策”的廣度和力度上表現更佳，與此同時，臺州和襄陽在特定的“愛才政策”領域也展現了獨特優勢。比如，臺州在政策的透明性和便利度方面更為突出，而襄陽則在安置配偶就業和提供編制服務方面更具特色。

具體來看，宜賓下轄縣域城市的綠卡服務基礎度平均值達0.91，綠卡服務特色度的平均值達0.51，均超過臺州和襄陽下轄的縣域城市平均值。宜賓除了市一級的綠卡政策外，各縣也推出了各自專屬的人才綠卡。這些綠卡政策全面覆蓋了旅游景區、公共交通工具、VIP快速通道、健身醫療設施以及單身聯誼活動等多個領域。此外，有別于臺州和襄陽，宜賓部分縣域城市還推出了家政服務這一特色政策，極大地提升了人才的生活質量和工作便利性。

在人才政策透明度方面，宜賓下轄縣域城市的平均值居首，臺州次之，而襄陽下轄縣域城市則需要通過開通官方人才工作公眾號等手段進一步提升政策透明度。從人才預算側重度來看，宜賓下轄縣域城市的平均值為0.17，這一數字明顯超過了臺州和襄陽（分別為0.06和0.02），反映出宜賓下轄縣域城市對人才工作的重視程度和投入力度。

臺州下轄縣域城市綠卡服務基礎度的平均值為0.73，多數縣域城市更傾向于通過“臺州人才碼”這一電子憑證來集中實施人才政策。這種創新做法極大地簡化了人才政策的兌現流程，實現了“一鍵兌現”和“一碼享受”。臺州人才碼的發放對象也十分廣泛，不僅包括高層次人才，還涵蓋了高校畢業生、技工等不同層次的人才，確保了各類人才的個性化需求都能得到滿足。此外，臺州在縣域政策公開度方面也做得較為出色，臺州人才在線小程序中設有相關縣域專區，使得政策咨詢和辦理變得相當簡便快捷。

盡管襄陽下轄縣域城市的綠卡服務基礎度方面不如宜賓和臺州，但在綠卡服務特色度上仍具有亮點，特別是在安置人才配偶就業和安排編制方面。襄陽下屬的6個縣域城市在安置人才配偶就業方面均有相關的配套政策，如南漳縣提到，引進高層次人才的配偶需要安排工作的，原則上由引進單位解決，確屬引進單位解決有困難的，由縣人才工作領導小組負責協調推薦到對口的工作崗位。這類政策不僅關注了人才本身，也考慮到了其家庭成員的需求，從而減輕人才的后顧之憂，讓他們能夠更安心地在本地工作和生活。

除配偶安置政策外，襄陽下轄縣域城市還將提供編制作為吸引人才的重要手段之一，編制內人員通常享有更穩定的工作崗位和更完善的社會保障。在“考編”熱潮的背景下，這一舉措無疑是吸引人才的重要籌碼。例如，谷城縣在2024年的專項引進高素質人才公告中明確指出，引進的人才將全部納入公益一類事業單位正式編制管理，并按照國家規定享受事業單位相關待遇。

二、縣域城市的“愛才政策”分化顯著，宜賓下轄縣表現優異

基于對臺州、襄陽和宜賓下轄19個縣域城市的“愛才政策”進行橫向對比，課題組發現，宜賓市下轄的珙縣、興文縣及江安縣在各個維度表現較佳，有較強的人才吸引力。此外，臺州的臨海市與宜賓的屏山縣亦表現出色。然而，襄陽的?？悼h、谷城縣及棗陽市的政策力度仍有待加強。

在綠卡服務基礎度方面，各縣域城市呈現出明顯的分層現象，形成了三個不同的梯隊。宜賓的江安縣、長寧縣、興文縣和屏山縣在綠卡政策的全面性上領先一籌，不僅涵蓋了旅游景區、公共交通、綠色通道等基本服務，還延伸至健身醫療等高端福利。以屏山縣為例，該縣通過推出免費體檢就醫、高鐵VIP通道、市內公交免費乘坐等一系列貼心舉措，以及成立人才綠卡服務聯盟，在餐飲、住宿、娛樂、健身等多個領域為持卡人提供優惠折扣，充分展現了其對人才的重視與關懷。相比之下，襄陽市的綠卡政策覆蓋度較低，尤其是?？悼h、谷城縣、棗陽市、宜城市和老河口市，綠卡服務基礎度指標得分均為0分。

在綠卡服務特色度方面，宜賓市珙縣無疑走在了前列。據“智慧珙州”公眾號介紹，珙縣的人才綠卡服務涵蓋了人才補助、配偶就業、醫療保健、家政服務、觀影服務、住房公積金、重點培養支持、安居落戶、子女入學、文旅休閑、美發服務、學習培訓、創新創業服務及購房補貼等多達12個領域，形成了全方位、多層次的人才服務體系。臺州臨海市、宜賓筠連縣及興文縣在綠卡特色定制服務方面也表現出色，如臨海市針對高層次人才配偶的優待政策，允許具有事業身份的高層次人才及其配偶在臺州臨海市創業或到企業工作，并在5年內保留其在臺州學院、浙大臺州研究院人才驛站的事業身份，這一政策增強了高層次人才的歸屬感和穩定性。與之相對，臺州三門縣、玉環市及溫嶺市在綠卡特色定制服務方面仍有待進一步提升。

從人才預算側重度來看，各縣域城市對人才工作的投入力度存在顯著差異。宜賓市珙縣、興文縣及臺州市三門縣在人才工作投入上力度最大，2024年縣域城市組織部人才工作項目預算與本級預算總額的比值均超過了25%。宜賓市高縣、襄陽市老河口市及宜賓市江安縣等地也在項目預算中明確了人才項目支出計劃，顯示出其在人才引進與培養方面的積極態度。然而，仍有8個縣域城市的組織部未能明確披露人才工作的項目支出，其人才政策的預算透明度和投入力度仍有待加強。

在人才政策透明度方面，課題組重點關注了縣域政府是否通過公眾號或小程序等渠道宣講人才政策。具體來看，宜賓市各縣域城市通過宜賓市人才服務平臺均能找到縣域人才政策的公眾號或小程序，為人才提供了便捷的信息獲取途徑。臺州臨海市的“臨海人才在線”公眾號和溫嶺市的“溫嶺曙光先鋒”公眾號也發揮了類似的作用。然而，其他縣域城市在人才政策披露平臺的建設上或存在不足，這一定程度上影響了人才政策的傳播效果和人才的引進效率。

三、相較市級政策，縣域城市的“愛才政策”特色度更為顯著

通過對五個二級指標的對比，課題組發現，臺州市級“愛才政策”的廣度和力度在各個維度均大于其下轄縣域城市；宜賓、襄陽的縣級綠卡服務基礎度、人才預算側重度、人才政策透明度上均不如市級，但在綠卡服務特色度方面要強于市級，如在家政服務、人才禮包和提供編制等相關政策方面。

在綠卡服務特色度方面，宜賓和襄陽下轄縣域城市的平均值分別達到了0.51和0.40，而同一指標在市級層面的得分均為0.2。以宜賓為例，盡管市級層面尚未推出家政服務相關政策，但其下轄的珙縣實施了每月4次的免費家政服務政策。此外，珙縣還為人才提供了專屬的美發服務，人才可以在指定的美發店每年享受價值500元的免費服務。在人才禮包政策方面，宜賓下轄縣域城市的政策同樣豐富多彩，如珙縣、興文縣和屏山縣等地均推出了具有吸引力的消費折扣政策，而這些政策在市級層面的力度則較為薄弱。

在為人才提供編制這一細分領域，宜賓市一級并未提及有關編制方面的政策，但是其下屬超過一半的縣域城市已經啟動了人才“入編”的相關政策，而襄陽則在全市、縣范圍內推廣了這一人才政策。通過深入分析襄陽市的官方資料，課題組發現襄陽市已經將機構編制工作與服務人才的工作緊密相連，并采取了以下三項主要措施：

一是資源配置優勢的發揮，襄陽市充分利用機構編制部門在資源配置方面的優勢，活用“以編引才”的策略，以此推進各類人才隊伍的協調發展，并不斷提升高層次人才引進的活力和人才編制保障工作的科學化水平。

二是跨區域、跨部門的編制制度創新，襄陽市建立了跨區域、跨部門的事業編制“周轉池”和人才專項編制制度。通過整合待分配的編制資源和分散的空編，襄陽市統一服務于疾病預防控制、基層醫療衛生、政策性安置和高層次人才等重點領域，有效發揮了編制在人才匯聚和激勵方面的基礎保障作用。

三是事業單位整合與編制管理優化，襄陽市通過盤活現有資源、建立資源庫存，并加大了對“小散弱”和職能重疊事業單位的整合力度。集中管理核減或撤銷收回的事業編制，為重點工作、重大項目以及引才留才提供了編制保障。

綜上所述，樣本縣域城市在“愛才政策”的制定與執行上呈現出多樣化的特點，它們頗具特色的政策措施，為其他地區在人才政策的創新和改進上提供了寶貴的經驗和參考。展望未來，各縣域城市應繼續加強“愛才政策”的創新與完善，提升政策的透明度和執行力，以更好地吸引和留住優秀人才，推動縣域經濟的持續健康發展。