界面新聞見習記者 | 田鶴琪
隨著新工作方案的下發，中國在推進雙碳目標上邁出了重要一步。
8月2日，國務院辦公廳印發了《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》（國辦發〔2024〕39號，下稱《方案》），明確了6類15項重點任務，為構建碳排放雙控制度體系指明了工作方向。
2015年10月，在黨的十八屆五中全會中，中國正式提出了能耗雙控政策。這對能源消費整體提出了管控要求，但未區分化石能源和非化石能源。
隨著中國碳達峰、碳中和目標的提出和雙碳戰略的穩步推進，為更好地適應碳減排需求，2023年7月，中央全面深化改革委員會第二次會議審議通過了《關于推動能耗雙控逐步向碳排放雙控的意見》，明確指出了推動能耗雙控逐步轉向碳排放雙控的方向。
今年黨的二十屆三中全會上正式提出，建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉型新機制。
多位專家人士均對界面新聞表示，此次轉變標志著中國在能源管理與碳減排領域取得了關鍵性進展，它不僅標志著中國向更加精細化、精準化的碳排放控制體系邁進，也有力推動中國向綠色低碳社會轉型。
能耗雙控向碳排放雙控轉型
能耗雙控是指對能源消費總量和能源消費強度進行控制。其目標包括控制能源消費總量，以減少對環境的影響，并提高能源消費強度，即提升能源利用效率。
碳排放雙控則是指碳排放總量控制和碳排放強度控制。
碳排放總量控制是指對一個地區、企業或組織在一定時間內所排放的二氧化碳總量進行限制或減少的控制方式，旨在從源頭上控制碳排放，減少溫室氣體的排放，從而減緩氣候變化問題。
碳排放強度控制則是指對一個地區、企業或組織在單位國內生產總值(GDP)中的碳排放量進行限制的控制方式，它是對碳排放總量控制的重要補充，旨在降低單位GDP的碳排放量，實現低碳發展。
中國碳中和五十人論壇副秘書長吳宏杰在接受界面新聞采訪時表示，由能耗雙控轉向碳排放雙控不僅是中國自身實現高質量發展的內在需求，也體現了中國對全球氣候變化負責任的態度。
他進一步解釋稱，隨著新能源在能源結構中的比例不斷增加，盡管中國的能源消耗總量有所上升，但碳排放強度實際上是在下降的。這是因為新能源的利用減少了對化石能源消耗的比重，從而降低了碳排放。
此外，該轉變是為了達到經濟與環境的平衡。在確保經濟增長的同時，中國也在積極尋求降低碳排放的途徑。如果繼續單純強調能耗雙控，會抑制經濟發展，這與當前國情和雙碳目標不符。
本次《方案》提出分三個階段作出工作部署。具體來看，第一階段是當前至2025年，著力完善地方、行業、企業、產品碳排放統計核算體系等，為“十五五”時期在全國范圍實施碳排放雙控奠定基礎。
第二階段是“十五五”時期，在全國范圍內實施碳排放雙控制度，以強度控制為主、總量控制為輔；第三階段是碳達峰后，調整優化碳排放雙控制度，以總量控制為主、強度控制為輔。
針對《方案》所提出來的三個階段目標，吳宏杰指出，挑戰主要集中在第二個和第三個階段。
他解釋稱，第二階段的目標著重于碳強度的控制，是相對量的減少；而第三階段的目標則是對碳排放總量的控制，這關乎絕對量的削減。
各行業該如何應對？
落實《方案》并非易事，其所覆蓋的行業范圍廣泛，涉及眾多關鍵領域和要素。
在探索重點行業領域碳排放預警管控機制方面，《方案》明確指出以電力、鋼鐵、有色、建材、石化、化工等工業行業和城鄉建設、交通運輸等領域為重點。《方案》也明確要制修訂上述行業企業碳排放核算規則標準。
在能源電力綠色低碳轉型過程中，電力行業一直扮演著重要角色。當前，電力行業是中國唯一一個被正式納入全國碳排放權交易體系的行業。
清華大學（車輛學院）-殼牌清潔交通能源中心主任帥石金表示，中國從能耗雙控到碳排放雙控的轉變，其核心是推動一次能源的戰略轉型，即從煤炭、石油、天然氣等化石能源轉為風能、太陽能、水能等可再生能源。在這一轉型過程中，電力的角色發生了根本性變化，它由過去來燃煤、天然氣發電轉變為直接來自太陽能、風能、水能等清潔能源發電。
吳宏杰也認為，從能耗雙控到碳排放雙控，將促進電力行業的綠色轉型。通過鼓勵可再生能源的使用，減少化石能源依賴，促進光伏發電、風電等可再生能源在電力行業的占比增加，推動能源結構優化。
這意味著，此次政策轉變將利好新能源產業。
此外，也將極大推動電力行業技術的更新迭代。吳宏杰舉例，比如新能源主要集中在西部如新疆、甘肅、寧夏等地，中國發展超高壓電網技術可以實現遠距離輸送。
與此同時，中國積極打造智能電網和智能微網，以應對新能源電力種類增多帶來的挑戰，確保分布式能源的有效接入和管理。
吳宏杰指出，未來，電力行業將加速向數字化、智能化轉型，算力與數字化的應用將成為解決未來電力生產、傳輸、分配和消費等各個環節問題的關鍵。
“這些技術變革不僅涉及電網架構的重構、能源管理系統的升級，還涵蓋了電力市場的優化、用戶互動模式的創新等多個方面?！彼硎?，電力行業的技術更新迭代將是一個全方位、多層次的過程，需要政府、企業、科研機構等多方共同努力，推動整個行業向更加高效、清潔、智能的方向發展。
鋼鐵行業是繼電力行業之后最大的碳排放源，是中國實現雙碳目標的關鍵領域。
今年以來，碳市場擴容信號頻傳。9月9日，生態環境部辦公廳發布關于公開征求《全國碳排放權交易市場覆蓋水泥、鋼鐵、電解鋁行業工作方案（征求意見稿）》，明確2024年作為水泥、鋼鐵、電解鋁行業首個管控年度，2025年底前完成首次履約工作。
我的鋼鐵網總監徐向春告訴界面新聞，“在當前的全球減碳趨勢下，討論利弊已不再是重點，減碳已成為各行業的共同任務?！?/p>
他表示，對于鋼鐵行業而言，關鍵在于如何在技術應用、投資和減碳成本之間找到平衡，確保行業能夠承受轉型的壓力。
徐向春認為，中短期內，提升能源利用效率以降低噸鋼能耗，是更為現實且技術可行性較高的途徑。
“當前，工信部和發改委已針對鋼鐵行業設立了基準能耗與標桿能耗的標準，主要針對高耗能工序如煉鐵和煉鋼。首要任務是確保所有企業達到基準能耗標準，未達標的企業在未來可能面臨生產限制。”他稱。
在此基礎上，對于已經達到基準能耗標準的企業，進一步提出了標桿能耗的更高要求，旨在推動約30%的企業達到這一更高標準。標桿能耗的設定意味著更低的能耗水平，將帶來更低的碳排放。
徐向春表示，長期來看，需要對工藝結構和用能結構進行重大調整。例如，減少對礦石煉鐵的依賴，增加廢鋼的使用比例，這有助于降低碳排放。
此外，提高廢鋼利用率。這涉及到如老舊設備的更新改造和定期強制報廢政策，以確保廢鋼供應量。
最終，鋼鐵行業可能需要轉向使用氫氣等清潔能源替代傳統的碳基還原劑，如焦炭。氫冶金技術有望實現煉鐵煉鋼過程中碳排放的顯著減少，但目前這項技術尚未成熟，成本較高。
在徐向春看來，一旦鋼鐵行業參與碳交易，這將為鋼鐵企業減碳工作帶來顯著的壓力和激勵。對于落后的企業，它們需要加快減碳步伐以避免潛在的碳成本。而對于減碳技術處于領先地位的企業，它們可以通過出售多余的碳配額來獲得收益。
“這種政策和市場機制的引入，將促進鋼鐵行業整體向更環保、更高效的生產方式轉型，同時也將推動企業之間的競爭，鼓勵它們采取更先進的技術和管理措施來減少碳排放。”他說。
帥石金認為，能耗雙控到碳排放雙控的轉變，不僅顛覆了傳統化石能源在能源領域的主導地位，同時對依賴化石燃料的內燃機行業也構成了嚴峻挑戰，迫使其必須尋求轉型之路。
帥石金舉例稱，當前，乘用車和輕型商用車電動化進程較為順利，而中重型長途商用車要實現電動化則面臨更多挑戰。
他認為，在重型商用車領域，混合動力和氫能動力有可能扮演重要角色。無論是氫燃料電池混合動力還是氫內燃機混合動力，都將致力于提高能效、可靠性和安全性滿足市場需求。
此外，帥石金也提到，在大型商用航空領域，以及日益興起的低空經濟領域，低碳化和電動化已成為共識。為控制碳排放，選擇低碳和零碳燃料至關重要。SAF（可持續航空燃料）作為一種生物質來源的燃料，在成本、可靠性方面展現出了巨大的潛力。
SAF是由廢棄塑料、餐飲廢油、廢棄纖維等生物質原料經過一系列工藝制成，最終得到的燃料在化學組成上與化石航煤相似，但其具有更低的全生命周期碳排放。
“對于交通能源和動力行業而言，這場變革既是挑戰也是機遇。無論是石化還是內燃機產業，都應積極擁抱能源綠色化轉型，努力探索與可再生能源的融合發展之路。”他說。
他認為，內燃機只是一種能源轉化的動力裝置，需要適應新的能源和燃料形式，才能實現可持續發展，應看到每一次的技術革新和產業升級，對行業都是挑戰與機遇并存，唯有與時俱進，才能贏得先機。
強化地方碳考核
本次《方案》還進一步強化了地方碳考核。
《方案》明確，在五年規劃初期，將碳排放雙控指標科學合理分解至各地區，壓實地方和企業節能減排主體責任。在推動構建多層級評價考核指標體系的同時，推動建立省市兩級碳排放預算管理制度。
作為中國能源生產與消費的重要省區，內蒙古自治區和山東省已經開展能耗雙控向碳排放雙控轉變先行先試工作。
今年1月，內蒙古自治區人民政府辦公廳發布《自治區能耗雙控向碳排放雙控轉變先行先試工作方案及2024年工作要點的通知》，提出將在“十五五”時期（2026年—2030年）全面實行碳排放總量和強度雙控制度。
5月，《山東省推動能耗雙控逐步轉向碳排放雙控實施方案(2024-2025年)》出臺，提出到2025年年底具備全面實施碳排放雙控制度的基礎和條件。
“地方碳管理在雙碳戰略中扮演著至關重要的角色，其核心地位不容忽視?！眳呛杲苷f。
他表示，通過將中央的任務逐級下放到地方省市，再具體到各個行業和企業，這一過程確保了雙碳政策能夠深入到經濟社會的每一個細胞，真正實現“橫向到邊、縱向到底”的全覆蓋。
吳宏杰指出，地方政府的執行力度和方式受其資源稟賦、地方實際情況及局部利益的影響，導致不同地區的執行效果參差不齊。這也是地方實現能耗雙控向碳排放雙控轉變面臨的最大挑戰。
2021年，部分地區為完成能耗雙控目標，曾出現過“限電”的現象。
吳宏杰表示，地方出現上述情況與是否是“能耗雙控”還是“碳排放雙控”無關，是當地主管部門對政策的正確理解與有效執行的問題。如果不能正確理解中央關于雙碳的政策，類似的極端做法可能還會出現。
他稱，要避免類似情況發生，地方主管部門要深刻理解中央的雙碳政策與碳中和決心，細致分析本地區現在及將來發展狀況，科學地提出本地區的雙碳方案，有計劃地分步實施。
但其認為，總體而言，地方政府對雙碳工作的認識和重視程度正在不斷提高，執行力度也在持續加大。可以預見的是，隨著政策的深入實施和不斷完善，雙碳工作將在全國范圍內取得更加顯著的成效。
此外，吳宏杰還指出，從能耗雙控向碳排放雙控的轉變，將深刻影響不同地區的經濟發展模式和產業布局。
例如，有豐富煤炭資源的地區，傳統上側重于煤化工產業，高耗能、高排放產業也較多。這些地區的綠色轉型并非簡單地摒棄煤炭資源，而需在承認其作為國家能源安全基石的同時，尋求更環保、高效的利用方式。這種轉型需要協調多方面的因素，包括市場機制、政策支持、技術創新等，以確保既能滿足國家能源需求，又能實現綠色低碳發展。
“這就需要不同區域間的產業協調，這至關重要?！眳呛杲苷J為。
例如，新疆的綠色電力為內地提供了重要的能源支持，內地則在技術、設備和資金等方面為新疆的綠色煤化工項目提供支持。這種雙向的互動和協調，促進了資源的優化配置和區域經濟的共同發展。
因此，地方在推進雙碳產業時，需要充分考慮各自的優勢和劣勢，通過市場機制和政府引導相結合的方式，實現產業間的協調發展和區域間的合作共贏。這種協調不僅體現在產業結構的調整上，更體現在資源、技術、資金等多方面的整合和優化上。
對于更好推動能耗雙控向碳排放雙控的全面轉型，吳宏杰補充建議稱，要因地制宜，根據本地區實際情況，制定科學合理的轉型方案；完善配套支持政策；各種創新性的金融工具要跟上；鼓勵培養雙碳人才；大力發展碳普惠體制，鼓勵大眾參與碳減排。