界面新聞記者 | 翟瑞民

界面新聞編輯 | 劉海川

新一輪政府機構改革正在地方層面穩步推進，在各地公布的改革方案中，有關城市管理系統行政執法體制變革的消息格外引人關注。

其中，廣西自治區北海市、甘肅省張掖市和內蒙古自治區赤峰市等地相繼宣布，在市一級撤銷城市管理綜合行政執法部門，將其原有職能進行分解和下放。這是否意味著當地將“取消城管”？對于外界的熱烈討論，涉事多地已及時澄清，相關說法系誤讀。

綜合來看，目前各地制定的涉及城管執法機構及執法隊伍的機構改革方案可謂是五花八門，各自為政。地方政府充分發揮了主觀能動性，意圖對城管這一飽受爭議的行政管理職能進行優化和重組。但是，此種境況也凸顯了城管執法體制改革的混亂和無序狀態。

城管權力下放到基層應該怎么改？能否通過國家立法的形式予以統一規制？城管系統如何適應現代化行政執法體制改革要求？種種疑問待解，各級政府在爭議聲中摸索前行。

取消城管？

最先引發關注的是北海市城管執法體制改革進展。2024年6月10日，北海市政府官網發布《關于停止使用北海市綜合行政執法局工作證的公告》（簡稱《公告》）。

該《公告》稱，根據《北海市機構改革方案》和北海市機構改革實施意見有關精神，將市綜合行政執法局的住房和城鄉建設、自然資源、交通運輸、生態環境、工業和信息化、旅游文體廣電、商務、人力資源和社會保障等領域行政執法職責劃歸相關主管部門承擔，不再保留市綜合行政執法局。

《公告》發布后即引發了外界對當地是否“取消城管”的討論。對此，6月14日，界面新聞曾撥打北海市綜合行政執法局的電話仍能接通。工作人員介紹，北海市并沒有取消城管，“城管以后肯定還會管事，只是市一級沒有了，各個城區還有，所有城管人員都劃分到北海市下轄的銀海區和海城區了。”

工作人員還稱，該市綜合行政執法局的機構改革4月份已經啟動，5月份完成改革。目前市局辦公室僅剩一些后續工作和材料需要處理，所以還需要值班人員留守。

不止是北海市，張掖市甘州區政府官網6月25日發布公告稱，將張掖市城市管理行政執法局承擔的城市管理行政執法職能劃入甘州區城市管理綜合執法局，撤銷張掖市城市管理行政執法局，并將甘州區城市管理綜合執法局更名為甘州區城市管理局。赤峰市住建局官網則在7月初發布《注銷公告》稱，撤銷赤峰市城市管理綜合行政執法局，由赤峰市城市運行管理服務中心承接其資產和債權債務，并負責處理各項遺留問題。

此外，江西省新余市7月份也啟動城市管理綜合行政執法體制改革。新余市渝水區日前宣布，隨著渝水區城市管理局正式揭牌成立，該市城市管理綜合行政執法體制改革承接工作順利完成。此前，渝水區城市管理執法工作由新余市城市管理局渝水分局負責。

“城管局作為政府組成機構，負有管理城市的職責，是不可能被取消的。”住房和城鄉建設部專家、揚州大學城市管理研究中心主任、法學院教授王毅對界面新聞表示，新一輪機構改革有幾個導向，首先就是執法力量下沉，有的地方將市級城管執法職能下放到區里，有的是將區縣城管執法職能下放到鎮街，進行人員分流。有的地方改革僅是機構名稱的變化，并沒有改變原來的職能。

中國法學會立法學研究會副會長、山東大學特聘教授熊文釗告訴界面新聞，各地新一輪城管執法體制改革并不是取消城管，而是要加強城管的服務性功能，各地充分行使自主權，對城管劃分的職能可能不太一樣，但都是在強調服務，把強調執法的名稱變更為強調城市管理服務的名稱。“當然，城管執法的職能和權力都還存在，需要執法的時候才會使用。”

“城市發展的越快，城市管理的工作就會越多，所以，城管不可能被取消。城市生活的市容市貌、衛生維護等各方面工作都需要城管來負責，沒有城管市民生活會受到很大影響。”熊文釗說，現在有的地方將城管機構改名為服務中心等，也是想改變長期以來外界對城管比較刻板、負面的形象，雖然是撤銷機構換個名稱，但是職能還在。

方式各異

實際上，各地本輪機構改革中，對于城管執法體制改革并沒有遵循統一的模式和路徑，甚至各自為政，某種程度上呈現一種混亂無序的狀態。

除了上文提到的北海等地改革方案，有的地方是將市城管行政執法局轉隸到市住建局成為二級局，以市住建局的名義執法，有的地方是將市城管行政執法局撤銷，只保留城市管理局的牌子，還有的是將城市管理行政執法局（城市管理局）更名為城市管理局，但不保留市屬城管執法隊伍，并將其設置在市轄區，承擔屬地城管執法工作，有的是撤銷市城管綜合執法支隊，并將城管綜合執法支隊人員轉隸到市農牧業綜合執法支隊。

近期，海南省三亞市在市住建局加掛了“三亞市城市管理局”的牌子，但是，三亞市城市管理局并沒有行政執法權，有關城管執法的工作還是由三亞市綜合行政執法局負責。福建省福鼎市則新成立了城市管理和綜合執法局，該局承接市城市管理局職責，以及自然資源、水利、林業等，包括涉海涉漁的執法職能。

熊文釗表示，關于城管執法體制改革實際上并沒有全國統一的規則，就事權來說，根據立法法規定，各地可以自己制定改革方案，并按照地方性法規出臺部門管理性規范。從體制上說，當初我國將住建部確定為城管系統的主管部門，由其內設城市管理監督局來指導規范全國城管的工作，但是這項工作還是以地方政府為主，住建部只是指導部門，因其本身職權包括不了城管執法工作涵蓋的那么多方面，很多工作超出了住建部的職能范圍。

王毅日前撰文指出，從已經公布的涉及城管執法機構及執法隊伍的機構改革方案來看，各地城管執法機構及執法隊伍的走向各不相同，這說明城管執法機構及執法隊伍的機構改革內容五花八門，極不統一，也反映出各地城管執法機構改革存在的一些問題。

“機構改革中對于城管執法機構與執法隊伍的去留、轉隸等安排，完全是由地方黨委、政府決定，對此，從局部看沒有問題。但站在全國城管執法改革一盤棋的全局角度來看，地方各市縣涉及城管執法機構和執法隊伍的機構改革內容是不統一的，反映出國家城市管理執法體系、體制和機制是不完善的，不利于全國城管執法機構和執法隊伍的穩定，影響城管執法人員的工作積極性。”王毅表示。

城管執法體制改革是我國推進綜合行政執法體制改革的一個方面。黨的十八大以來，我國綜合行政執法體制改革已逐漸進入“快車道”。2021年8月，中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》明確：省（自治區）原則上不設行政執法隊伍，設區市與市轄區原則上只設一個行政執法層級，縣（市、區、旗）一般實行“局隊合一”體制，鄉鎮（街道）逐步實現“一支隊伍管執法”。

正是在這一政策背景下，城管執法體制改革也進入執法資源下沉、強化基層執法能力的階段。但是，中共中央黨校（國家行政學院）公共管理教研部教授胡仙芝日前撰文指出，調研地方綜合行政執法改革情況發現，改革中存在執法內容和權限界定不清晰、基層執法隊伍力量較薄弱、執法不規范等問題。這些并不是一縣改革中出現的獨有問題，在全國層面來看具有一定代表性。

王毅指出，實踐中發現，鎮街綜合執法隊伍存在接不住下沉的諸多行政處罰權事項的情況，有的鎮街綜合執法隊伍集中行使了市縣區10多個部門或者20多個部門的行政處罰權，其集中行使的行政處罰權事項有的高達到2000多項，少的也有800多項。“這些執法人員的知識結構、綜合素質和能力，以及是否熟悉這些處罰權涉及的專業業務，都是需要關注的問題。從體制上講，下放10個部門的處罰權，鎮街就是有了10個行業主管部門，“這么多行業主管部門怎么行使業務指導和監督權力？應當做好頂層設計。”

統一立法

王毅認為，全國城管執法機構與執法隊伍改革需要做好頂層設計。由于缺少國家對城管執法機構和執法隊伍如何深化改革的具體實施方案和工作指引，所以，在地方各市縣的機構改革中，出現了城管執法機構及執法隊伍的機構改革方案內容不統一的“地方現象”。

王毅說，現在城管名義上歸住建部管理，實際上還是一個具有濃厚地方色彩的執法隊伍，而且市政府能決定他的命運，“名稱不統一，執法范圍不統一，管理的事情也不統一，這些問題完全不符合城市管理的要求，也不符合政府組織機構的設置規則，更加不符合城市發展的要求。”

城管制度最早在清末被引入中國，當時是由警察機構承擔市容市貌、環境衛生工作。新中國成立后，各級城市市容環境衛生管理機構和制度逐漸建立，城管執法隊伍建設也逐步發展并規范。2015年12月24日，《中共中央國務院關于深入推進城市執法體制改革 改進城市管理工作的指導意見》印發，這是第一次用中共中央和國務院文件的形式規劃了城管執法的未來發展方向。

王毅指出，無論是從政府組成機構，還是從城市發展需求的角度來說，城市規劃、建設和管理的三架馬車都會永遠存在，也就是說，城市管理的機構、組織和管理人員是不會消亡的。從根本上解決城市管理困境，一是要做好城市管理的頂層設計，另外，就是一定要制定城市管理法，促進城市管理工作法治化、精細化和智能化。

據了解，住建部去年已經委托揚州大學承擔了《城市管理立法研究》課題，該課題成果即為《中華人民共和國城市管理法》（送審稿）。王毅表示，這份送審稿已經提交給住建部，目前正處于內部征求意見階段。

我國一直沒有制定專門規制城管執法的法律。早在2014年，由王毅起草的建議制定《中華人民共和國城市管理法》議案既已提交十二屆人大二次會議。此后在2018年3月，住建部也曾召開城市管理立法研討會，聽取對《中華人民共和國城市管理法》立項報告和框架的意見。但是，此后幾年來城市管理立法工作未能取得太大進展。

其實，關于城市管理該不該立法，業內已經爭論數十年。王毅介紹，當初人大立法議案被擱置的原因是，有一部分領導認為城市管理是地方政府事務，國家沒必要作具體規定。而支持立法的意見認為，城市管理局作為政府管理部門，必須要全國統一規定，明確城市管理的內容，管什么和誰來管、怎么管，以及提供法治保障、經費和物質保障等。

《民主與法制》周刊曾報道，中國政法大學校長馬懷德也表示，沒有專門立法是困擾城管執法的最大問題。在城管實際執法過程中，更多的是依靠環衛、規劃、土地、建設、工商等部門規章去執法，而這些部門規章對于城管的身份定位、權力界限、責任義務等都沒有明確規定，這是導致沖突不斷的主要原因。

“城管要隨著社會發展變化來調整管理方式和內容，所以有必要推進城市管理立法，這一領域確實需要建立秩序和規則。”熊文釗說，立法應該理順城市管理體制，同時也給地方自主留下空間。地方機構設置有些差異沒關系，不能要求整齊劃一，因為我國地域比較廣，很多地方面臨的問題不一樣。

熊文釗表示，如今，隨和社會生活水平越來越高，城管管理和服務的范圍只會越來越廣。政府可以依托“人民城市人民管”的理念，發動市民和社區參與，甚至第三方力量、公益組織等參與，進行網格化管理，幫助城市變得更加有序，形成良性互動的新型城市管理體制。

另一方面，“城管執法體制改革要逐漸淡化城市的概念，推進城鄉一體化。現在不止是城市，農村也有村容村貌問題，但是以前農村沒有秩序管理的建制，城市的管理功能也未能延申到農村，現在應該從城鄉一體化角度考慮，深化改革城管執法體制，其名稱也可以考慮改為社會秩序局。”熊文釗說。