界面新聞記者 | 翟瑞民

界面新聞編輯 | 劉海川

內蒙古自治區通遼市開魯縣5600畝土地承包爭議事件近日引發廣泛關注。2024年4月25日晚，界面新聞從承包戶方面獲悉，涉事土地目前已經開始耕種，當地政府不再干涉。同時，由于村委會決定啟動訴訟程序，法院當日進行了庭前調解，但是雙方未能達成協議。

“村委會準備起訴，政府和法院溝通后決定先進行庭前調解。我們也接受法院調解，但是要求（對方）遵守契約精神，恢復原來的土地承包合同。”一位涉事承包戶告訴界面新聞，庭前調解時雙方自說自話，觀點沒有交集，雙勝村村委會還是堅持單方解約，不給補償。

試點新增耕地高效利用

此前據“中國三農發布·聚焦三農”4月22日報道，2004年，張某柱等人承包了開魯縣建華鎮雙勝村5600畝土地，合同期限為30年，承包費用也已全部交清。今年春以來，建華鎮和雙勝村干部卻要求他們每畝每年再交200元增補承包費，否則不能耕地播種，要收回土地。報道視頻顯示，涉事承包戶和當地政府工作人員曾發生激烈言語沖突，當地警方也介入。

事件引發關注后，開魯縣連續發布3份通報進行回應。其中介紹，雙勝村已同意采取訴訟方式主張權益，針對個別基層干部對待群眾態度蠻橫、言語粗魯、工作方式嚴重不當的問題，建華鎮黨委副書記等3人被處分。

4月24日，開魯縣發布《關于近期網民關心關注問題調查情況的說明》，較為詳細地解釋了此次事件的來龍去脈。開魯縣表示，關于耕地收費，實際為該縣新增耕地高效利用試點方案中針對新增加耕地采取的處置方式之一，即“完善合同、收取有償使用費”，并不是對二輪延包已確權土地再進行收費。

通報介紹，2023年10月發布的《國務院關于推動內蒙古高質量發展奮力書寫中國式現代化新篇章的意見》（簡稱《意見》）明確，支持內蒙古探索開展新增耕地高效利用試點工作。開魯縣作為上級確定的新增耕地高效利用試點單位，依程序制定《開魯縣促進農村牧區新增耕地高效利用指導方案》，針對“國土三調”較“國土二調”新增加的耕地開展高效利用試點工作。

所謂“國土三調”，即第三次全國土地調查。調查自2017年起啟動，至2021年8月，自然資源部公布第三次全國國土調查主要數據成果。中國社會科學院政治學研究所副研究員陳明日前撰文介紹，根據“國土三調”數據，內蒙古自治區等5省區耕地凈增加，其余省份耕地均凈減少。內蒙古耕地由1.37億畝增加到1.73億畝，凈增加約3500萬畝。

陳明對界面新聞解釋，“國土三調”之后北方5省區新增耕地是怎么來的，首先可能是“一調”“二調”時技術方面還不成熟，衛星分辨率、人工調查等不夠精確，導致耕地出現遺漏，其次就是草地、林地、沙沼地等被改造、開墾成耕地，也占相當大一部分，這也是北方省份的普遍現象。

2024年4月3日，內蒙古日報報道，自治區黨委和政府近日印發文件明確，今年選擇10個旗縣開展新增耕地高效利用試點。

通遼市政府3月28日發布《關于嚴格用地分類管控加強違法用地整治的通知》（簡稱《通知》）提出，“國土三調”前，違規違法開墾林地、草地、濕地、水利用地等其他地類形成的耕地，被“國土三調”調查變更為耕地的，原則上按照耕地管理。按照自治區農牧辦〔2023〕18號文件要求，對于較大規模的單獨新增地塊，由發包方與承包方依法解除原林草地承包經營合同，并收回經營權，由集體經營或按耕地有償發包；對于拱地頭、平水壩、填溝渠等新增的過于分散、短期內無法整合使用的耕地，優先交由原承包戶經營，發包方收取有償使用費。

《通知》明確，經市政府研究，2024年將開魯縣作為全市新增耕地高效利用試點縣，其他旗市區參照自治區相關政策按照耕地管理，并收取耕地承包費或收回集體經營。

開魯縣通報稱，為維護社會穩定和承包經營關系穩定，開魯縣主要按兩種情形分類處置：第一種是對拱地頭、平水壩、填溝渠等新增的過于分散、短期內無法整合使用的耕地，優先交由原承包戶經營，村集體收取有償使用費。第二種是對較大規模的單獨新增耕地地塊，依據民法典第533條“情勢變更”條款，由村集體與承包戶協商變更合同，協商不成的訴請人民法院或仲裁機構解除合同，收回統一管理。

土地承包合同“情勢變更”？

“在土地承包合同上簽字的張某柱只是主要代表人，因為涉事地塊太大，當時養牛就達到1000多頭，規模比較大，一個人根本做不了，我們是多人聯合在一起共同承包，是聯合了當地農戶和南方的團隊一起來做。”涉事承包戶告訴界面新聞。

《開魯縣2021年度國土變更調查主要數據公報》顯示，全縣共有耕地401.03萬畝，其中水澆地398.67萬畝。此次事件中一位承包戶告訴界面新聞，把承包地改造成水澆地的情況在當地很普遍，單是開魯縣就涉及180萬畝，“開魯縣和我們有同樣經歷的不在少數，他們可能只是土地規模是小一些。”

開魯縣在通報中稱，涉事地塊還存在轉租情況。“國土二調”顯示，地塊主要是林草地類，到“國土三調”時，由于多年私自開墾耕種，其中的4650畝地塊被認定為耕地，實際改變了合同約定的土地用途。

對此，承包戶認為，開魯縣政府的通報與全部事實多有不符。涉事地塊改造多年來，早期當地政府并沒有干涉，后在2020年和2021年曾提出草地不讓種一年生的植被，可以種植苜蓿。但是，這兩年，當地已經默認涉事地塊播種糧食作物。“經過20多年投入，現在土地有了收益，轉租出去也是我們經過改造，努力投入的結果，而且合同約定也允許轉租。”“我們承包的土地原來是沙沼地，也就是鹽堿地，按照國家規定，應該是‘誰投資，誰受益’。”承包戶說。

針對雙勝村委會欲引用民法典“情勢變更”條款解決此事，承包戶們表示，涉事地塊承包合同并不符合該條規定。

4月26日，中國政法大學副教授蔡樂渭在經濟觀察報發文認為，開魯縣催收“增補承包費”于法無據。因為，承包方通過改良土地而新增耕地，并非民法典第533條所指的“合同成立后，合同的基礎條件發生了當事人在訂立合同時無法預見的、不屬于商業風險的重大變化”，所謂情勢變更情形并不存在。

陳明對界面新聞表示，對于“國土三調”認定的新增耕地，地方政府想通過變更合同增收承包費，試點方案一定要慎重，“不僅是考慮合理合法，還要考慮基層治理穩定問題。”增加的耕地并非都能增加承包費，比較大的地塊還有可能通過協商談判來解決，對于那些農戶在自家承包地邊緣開荒、拓展出來的土地，想增收承包費是不現實的，一家一戶區去談根本收不起來。

陳明認為，開魯縣事件從目前公開的情況看，就是管理者和承包者因價格沒有談攏而引發的沖突。新增耕地的形成是一個歷史過程，這些土地怎么收費并無確定的法律規范可循，需要一個周延的方案和長期的協商過程去解決。“對于新增耕地如何確權、如何收費，從國家層面很難出臺指導性的規范和文件，因為土地底數不明確，歷史賬目不清晰，所以需要試點先行，摸索解決方案。”陳明說。

對于此次事件后續處理進展，以及新增耕地高效利用試點情況，4月25日，開魯縣農牧局回應界面新聞稱，相關情況由縣委宣傳部統一對外回應。開魯縣縣委宣傳部有關人士對界面新聞表示，針對網絡上關注的問題，雙勝村事件有些情況還在核實調查中，建議繼續關注官方下一步通報。

“庭前調解不成功，法院尚未通知下一步怎么處理。今早鎮長給我們電話，說是讓我們自己和雙勝村委會談判，他們不參與。”4月26日，一位涉事承包戶告訴界面新聞。