界面新聞記者 | 黃景源
2024年首個工作日，上海舉行全市城市更新推進大會，提出要把牢城市發展機遇、優化城市空間結構、強化產業空間保障、加快新舊動能轉換，推動功能要素與空間布局相適應。
在當前的城市發展進程中，這對上海來說意味著什么？如何完善頂層設計？
近日，第十四屆全國政協委員、上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授陸銘接受了界面新聞的專訪。
陸銘長期研究中國經濟、城鄉和區域經濟發展、勞動經濟學。近年來，他的研究主要聚焦于評估城市和區域發展政策，為城市可持續發展、促進國內市場一體化和經濟持續增長提供來自空間政治經濟學的戰略思考。
以下是界面新聞經過編輯整理的采訪實錄：
界面新聞：城市更新是指城市開發、城市改造，此舉能促進城市土地再開發利用，改善居民生活環境。在當前的城市化進程中，城市更新對上海來說意味著什么？
陸銘：城市更新最大的意義在于改變目前城市規劃建設的一些體制障礙，以適應不斷提升的經濟發展水平所帶來的產業結構調整的需要，及人民的收入水平不斷提高對于生活品質需求的變化。
中國在努力增加人民收入，上海人均GDP接近3萬美元，在這一進程中城市服務業比重越來越高，不管是生產型服務業還是生活型服務業，其發展都更加依賴于人口規模、人口密度和人口流量。
從區位角度來講，越是接近市中心的區位，越有利于人和人之間相互交流，也更容易促進服務業的發展。近年來，上海郊區中心新城的重要性也越來越強。
但從目前城市用地結構的現狀來看，商辦用地供給過剩，一些區位條件不是很好的商辦用地甚至閑置，就需要轉型為居住用地或者其他商業用途的空間。
既有的商服用地在發展商業時，也需要改變傳統的商業模式，重視線下空間的互動性和體驗感，以適應青年人對于時尚、視覺等方面的需求。另外，市民的居住空間品質也在提升，比如公園綠地的品質和布局，公共活動空間越來越重要等。
總體而言，城市更新對于提升城市的經濟發展活力和生活品質具有重大意義。
界面新聞：城市更新一般分為再開發、整治改善、保護等方式，什么是適合上海的城市更新？
陸銘：城市更新的手段或方向，應該根據具體空間的需求變化采取不同的方式，或者不同方式的組合，沒有一概而論地說哪一種更加適合上海。
例如，隨著工廠外遷、經營效率低，上海部分產業用地有必要轉化為商服用地或居住用地，再比如老舊城區居住用地的拆遷，都屬于再開發的范疇。
一些片區在總體功能不發生變化的前提下，進行居住空間的改造，就屬于整治改善的范疇。一些歷史建筑、工業遺存，對于保留城市記憶來說非常重要，這些地方就要進行保護式地開發。
界面新聞：2021年，國家“十四五”規劃明確提出實施城市更新行動，“城市更新”首次寫入政府工作報告。當年8月25日，《上海市城市更新條例》獲表決通過，“城市更新”首次上升到地方人大立法層面。目前來看，關于城市更新的頂層設計，還有什么地方需要完善？
陸銘：第一，從城市用地總量的角度看，要更好地適應人口流動的方向，在人口流入的地區增加建設用地。當前，中國一線城市和準一線城市服務業比重已經非常高，未來會越來越高，要提高中心城區和郊區新城中心地的用地效率，以適應服務業的發展。
第二是用地用途的轉換。中國對于用地用途有嚴格分類，不同用途之間的轉換管理也非常嚴格。要提高土地綜合用途的比重，產業用地、商服用地、居住用地要比較接近，才能提高利用效率，才能夠控制住人與人之間、人與企業之間交流時的流量所帶來的交通壓力。
第三是要提高容積率，目前城市的容積率控制是非常嚴格、僵化的，需要有所突破。
例如，軌道交通站點進行城市更新時，如果要建設租賃住房，就要考慮將其建設在中心城區或靠近中心城市，能夠為在中心城區從事服務業的收入并不高的人群，提供更多的居住空間。
另外，這些軌道交通站點附近的開發，要更好地進行站城融合，兼顧公共服務、居住、商業、產業等功能，提高城市的活力和宜居程度。
界面新聞：上海存量土地十分有限，產業用地逼近紅線且存在低效利用等問題，對上海現已形成的產業空間形態有什么建議？
陸銘：2023年10月，上海出臺《關于推動“工業上樓”打造“智造空間”的若干措施》，提出推動輕生產、低噪音、環保型企業“工業上樓”，支持各類經營主體建設3000萬平方米“智造空間”。（背景介紹）
《上海市城市更新行動方案（2023—2025年）》也明確，推動存量工業用地轉型升級、創新發展，促進空間利用向集約緊湊、功能復合、低碳高效轉變，培育新興產業發展優勢。（背景介紹）
上海現在的產業用地首先還是要提高利用效率，目前郊區外圍大量廠房的密度還比較低。上海要結合具體產業發展的需要，積極推動“工業上樓”。
界面新聞：城市更新推進大會提出，要放眼長三角一體化發展和上海大都市圈建設，抓好與周邊環滬地區的聯動發展。從都市圈的角度看待城市更新，有哪些亟需突破的障礙？
陸銘：最為重要的是，要突破行政管轄邊界對于都市圈一體化發展的制約。
傳統體制下的空間布局規劃和建設，都是以行政管轄邊界為范圍，上海管上海，蘇州管蘇州。實際上，上海周邊的昆山、太倉與上海的聯系是非常緊密的，甚至超過跟蘇州中心城區的聯系緊密度。
在都市圈范圍內，要考慮產業的上下游關系，中心城區的服務業跟外圍的制造業之間的聯動關系，中心城市的教育、醫療資源跟都市圈范圍之內的其他中小城市居民的需求相互匹配等。
要避免傳統體制下各自做各自的規劃，導致產業相互重復，布局低效；每個城市保證自身的農業用地，限制建設用地的供應，這樣的土地利用配置既不合理，也不利于一體化都市圈的形成。
換句話來講，在跨省界的都市圈范圍之內，形成更加一體化的協調機制，來推進以都市圈為單位的規劃建設、資源配置、產業聯動，這個是非常緊迫的。