界面新聞見習記者 | 郁娟

2023年年底，國際社會的目光聚焦迪拜。

《聯合國氣候變化框架公約》（下稱《公約》）第二十八次締約方大會（下稱COP28）在這里舉行。12月13日中午，190多個國家最終達成一致：號召全球在能源系統中轉型脫離化石能源(transitioning away from fossil fuels)，以實現到2050年實現凈零排放的目標。

這是國際氣候談判歷史上，首次達成有關化石能源退出的全球性共識。

除能源轉型外，借助首次全球氣候行動大盤點的契機，COP28還在全球適應目標（GGA）、“損失與損害”基金、農業與糧食系統變革等方面，取得了進展。

“淘汰化石能源”共識的影響有多大？氣候適應、出資等議題的進展如何？針對與氣候變化相關的單邊貿易措施問題，談判是否取得了成果？COP28落幕后，我們又該如何看待應對氣候變化的前景？

日前，界面新聞特邀兩位氣候、能源領域專家，就COP28的成果、意義、熱點等話題進行深入討論，他們分別是中國社會科學院可持續發展研究中心秘書長、《公約》卡托維茲專家委員會委員王謀，博眾智合(Agora)能源轉型論壇中國區總裁涂建軍。

王謀多年參與國際氣候談判工作，涂建軍是國際能源與氣候研究領域的資深人士。

COP28成果是一個均衡的“底線”

界面新聞：總體如何評價這次氣候大會的成果？

涂建軍：我比較認同聯合國氣候變化執行秘書西蒙·斯蒂爾（Simon Stiell）先生的總結，他說“COP28的成果是‘底線’，而不是‘上限’。我們必須提高氣雄心壯志，加強氣候行動”。

作為政治家，他說得比較隱晦，我把它翻譯得更加直白一些：從成果上看，全球很多國家同意了“到2030年可再生能源裝機容量達到三倍、能源效率翻一番”的目標；“損失與損害”基金也投入了運行，且有一部分國家已經承諾了一些資金量；還達成了全球適應的目標框架。但在融資領域，最后錢從哪里出，這方面并不盡如人意。

總體來說，COP28的成果是一個多方博弈后的妥協方案，它雖然沒有關上實現《巴黎協議》目標的大門， 但對于提振全球氣候雄心也談不上有多么積極的貢獻。

王謀：這次會議總體來講還是達成了一個比較均衡的成果。這可能是各方都不滿意但又都能接受的結果。

這次會議的重點就是全球盤點(GST)。它的談判進程其實反映了中國和發展中國家的訴求，即不應該僅盯住“減緩”這一個目標，而應該是減緩、適應、資金、技術并重。在全球盤點案文里，可以看到減緩、適應、資金等方面的表述都有，這些方面都在平衡地推進。

全球盤點是各締約方一年辛苦工作的成果，除了COP28，還匯集了今年6月SB58屆會議（《公約》附屬機構會議）談判，以及很多小組開展的若干次對話和磋商的成果。

大會第一天通過的“損失與損害”基金，在COP28召開前就已經開展了五輪的磋商。

界面新聞：談判在適應氣候變化的議題上，有哪些進展？

王謀：在全球盤點案文以及單獨的全球適應目標(GGA)決定中都有體現。 

對于全球適應目標，各國之間的分歧較大，且國際社會研究積累比較有限。盡管如此，全球適應目（GGA）決定文件仍然有亮點：對水資源、糧食、生態系統、健康、基礎設施建設等“適應”主要要素都明確了一些定性的目標，如“大幅減少或降低某類風險”。另外，它還通過《公約》授權，建立了一些用于未來監測的機制。

大會結束后，還會建立一些工作組，來細化“適應”的方案，把全球適應目標進一步做實，為下一步談判打下基礎。

全球已經乘上“淘汰化石能源”的快車了嗎？

界面新聞：全球盤點達成的“全球轉型、脫離化石能源，到2050年實現凈零排放”條款，對各國減排的實際約束力有多大？留意到，全球盤點案文對這一條有一個前提性表述，即各國以自主決定(nationally determined)的方式，為全球減排作出貢獻。

王謀：“nationally determined”是全球氣候治理的范式，即自下而上地提出各個國家自主減排的目標，最早在《哥本哈根協議》中就已經確定。到2015年《巴黎協定》，通過國家自主貢獻目標(NDCs)的形式，確立了這一原則的指導性地位。所以案文中有這個詞，可以說是與《巴黎協定》是一致的。

全球盤點第28段的內容，其實是比較真實地反映了各方對一些新的目標的認識，具體的目標還需要進一步磋商。

第28段（d）條款的確有提到“轉離”(Transitioning away)化石燃料，有的機構和媒體把這一條款解讀為“我們已經開啟了一個去化石燃料的時代”，我認為這是一種非常積極的解讀。

這條需要放在第28段的大背景下來看，這段話中談及（a）-（h）這些目標的前提是，“號召或者呼吁各方為這些目標做出貢獻”，而并不是各方就這些目標達成了共識。

公約締約方會議通過的決定，也可以視作相對較弱的國際法，相比領導人宣言的法律約束意義更強。在沒有足夠科學研究支撐，沒有體現共區原則的行動任務分工，沒有資金、技術、能力建設等機制安排的前提下，很難推動在公約下就新的目標達成共識。

盡管不能達成共識，各方都應積極開展行動。

涂建軍：由于這次氣候談判中沒有更加強有力的約束條件，未來全球各國在清潔能源轉型以及氣候目標的實現上，肯定會根據國情以及政治態度的不同，出現分層：

歐盟及其成員國等發達經濟體，例如德國，已經承諾到2050年甚至2045年實現氣候中和。這類發達國家根據自身國情，在氣候變化、清潔能源轉型領域預計會走得快一些。

部分發展中國家，尤其一些小島嶼國家、最不發達的發展中國家，在沒有國際社會大力幫助的前提下，是很難實現“全球能源系統擺脫化石能源，到2050年實現凈零排放”這一目標的。

從政治態度的角度來看，歐盟和中國肯定會繼續大力推動清潔能源轉型進程。至于美國，明年總統大選后不排除其氣候承諾再次出現反復的情況。

所以，除了全球供應鏈的“去風險化”，未來全球氣候政治領域如何實現“去風險化”，也需要進一步觀察。

沙特阿拉伯、俄羅斯等產油國，根據他們在歷次全球氣候談判進程中的表現，未來則很可能繼續在全球清潔能源轉型，尤其是“去化石能源”領域，拖全球的后腿。

COP28成果對中國的影響要辯證地看待：一方面，COP28的成果文件表明，短期內中國在國際氣候政治領域面臨的壓力比原來預計的要小一些，所以國內政策騰挪的空間可能就會相對大一些。

但在這個多重危機疊加的時代，如果中國能源領域的投資過多地鎖定在化石能源資產，尤其是新建煤電項目上面，那到2030年以后，即中國從碳達峰進入碳中和的階段，中國面臨的減排以及適應氣候變化的壓力將會極大地增加。

界面新聞：“淘汰化石能源”條款的談判一波三折，最終能從分歧走向共識，推動因素有哪些？

涂建軍：至少有三條。

第一是中美最近在氣候、政治等領域的雙邊關系出現回暖。2023年11月15日，中美兩國政府聯合發布《關于加強合作應對氣候危機的陽光之鄉聲明》，為COP28大會的成功召開奠定了一個比較良好的政治氛圍。中美是全球兩個最大的經濟體，也是兩個最大的溫室氣體排放國，如果中美在氣候領域不進行合作的話，COP28的成功就無從談起。

第二個因素，跟這次主席國的選擇也有一定的關系。阿聯酋與中國、西方國家，以及產油國、油氣消費國的關系都良好，另外作為一個資金實力比較雄厚的中東國家，阿聯酋愿意拿出真金白銀來支持COP28的諸多議程。未來像這樣的國家恐怕越來越不好找了。

第三個因素是，中國氣候特使解振華和中國代表團成員在COP28談判中，在發展中國家與發達國家陣營之間，起到了一個很好的溝通、協調作用。

考慮到中國巨大的能源經濟體量，以及遠低于發達國家平均水平的諸多人均指標，中國是現代社會第一個真正意義上的“混合經濟體超級大國（hybrid superpower）”，所以天然具有在發展中國家與發達國家陣營中發揮橋梁作用的優勢，未來中國應該繼續從這個角度發力，建設性地推動聯合國氣候談判進程。

22國發起“核能宣言”，意味著什么？

界面新聞：在本屆氣候大會上，核能第一次被納入解決氣候問題的框架之內。美、日、韓等22個國家宣布，要使全球核能的裝機容量到2050年增加兩倍。這是否意味著，核能在全球減排進程中的分量會有所增加？

涂建軍：核電問題是一個高度復雜的能源政策問題。除溫室氣體減排的考量外，還受到核電的度電成本、核廢料如何處理、重大事故發生的真實概率，以及核擴散等諸多復雜因素的影響。

本質上，它是全社會對于核電技術接受度的問題。

在核電發展的歷史上，出現過1979年美國三哩島堆芯熔毀事件、1986年切爾諾貝利事故、2011年福島核危機。現在，全球對核電的發展態度是徹底分層的。

例如，以法國為代表的一些國家，對于核電技術的接受度和信任度較高，所以在能源轉型過程中會大力支持核電；同樣屬于歐盟成員國的德國，則做出了“棄核”的決定；日本曾暫停核電，后又重啟，態度比較搖擺。

福島核危機發生后，中國核電安全標準得到了極大提高。目前，中國核電建設僅在沿海省份進行，內陸的核電還沒有開閘。

鑒于此，對于依舊有機會發展核電行業的國家，要非常珍惜全社會對該行業的信任和接受度。上述信任和接受度經不起太大的沖擊，一旦失去就再也回不到從前。

界面新聞：對于核電宣言涉及的國家名單，怎么看？

涂建軍：22國關于核電的聯合宣言發布后，我注意到了一條新聞，說”德國事前完全被蒙在鼓里”，這是非常有意思的一件事情。

另外值得注意的是，中國在建核電機組規模高居全球第一，但不在這22個國家的名單中，而蒙古這個連在建核電機組都沒有的鄰國卻在其中。

我聽說有參會代表問過蒙古代表團的高級別成員，問對方“為什么蒙古可以加入這個協議”，對方回答說自己也不清楚，但表示“既然受到了邀請，那為什么不加入呢？” 。由此可以看出，該核電宣言的發起，很可能摻入了地緣政治的考量。

22國核電宣言在一定程度上能推動全球減排，但如果過多摻入了地緣政治的考量，那最終落地的效果，恐怕就會大打折扣。

“單邊措施”寫進了全球盤點

界面新聞：歐盟“碳關稅”也是大會期間輿論關注的熱點。中國很早就參與推動把類似議題納入氣候大會的議程，這件事有哪些背景? 

王謀：今年歐盟的“碳邊境調節措施” (Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM)完成立法進程，進入“試驗期”實施階段。包括CBAM等這一類締約方單邊發起實施的應對氣候變化的政策措施，在《公約》框架下，被歸結為“單邊措施”(unilateral measures)問題。這些措施的共性特征明顯，即單邊制定規則、單邊實施、單邊裁定。

相對多邊機制，單邊措施對于被裁決的對象來說，肯定是不公平的。氣候治理是聯合國系統下的多邊治理進程，所以單邊措施對此也是一種挑戰。 

針對這個問題，基礎四國（中國、巴西、印度、南非）作為發展中國家的一支代表性力量，在會前就要求COP28談判議程中增加一個“單邊措施”的議程，即我們要求在《公約》多個談判渠道下，安排時間、安排會議來對“單邊措施”問題進行討論。

這些討論會更多地聚焦單邊措施對其他國家的負面影響，以及如何來防止或減少負面影響，這是我們要把這個議題放到《公約》框架下來討論的主要原因。 

界面新聞：今年推動的進展如何？

王謀：談判有一些進展，但仍是一個妥協的結果。最終在全球盤點案文的“國際合作”部分，有一段類似《公約》第3.5條，跟“單邊措施”有關的表述。

在談判中，發展中國家都要求在全球盤點的案文中援引1992年《公約》第3.5條的條文，但最后還是作出了妥協。最后在《公約》3.5條基礎上作了一些小小的改動，表述相對弱化。

至于未來在氣候談判中如何推進這段話的落實，能開展哪些具體的活動，能如何幫助發展中國家防止單邊措施的負面的影響，還要看后續各方進一步磋商結果。

（注：《聯合國氣候變化框架公約》第3.5條規定：締約方應合作來促進一個具有支持性、開放的國際經濟體系，后者將為所有締約方，尤其是發展中國家締約方，帶來可持續的經濟增長和發展，從而使它們能夠更好地應對氣候變化問題。為應對氣候變化而采取的措施，包括單邊措施，不應構成任意或不正當的歧視，或變相限制國際貿易的手段。）

界面新聞：這些談判進展，是否有可能促使歐盟取消“碳關稅”？

王謀：在《公約》框架下公開討論這個問題，其實會給歐盟實施CBAM帶來一些壓力。

雖然今年談判中達成的條款表述比較弱，但是弱總比沒有要好，至少讓歐盟看到了有那么多國家希望把單邊措施納入《公約》的多邊機制下開展工作。不僅是發展中國家，土耳其和俄羅斯這兩個附件一國家也非常支持立這一議程項。（注：《公約》的附件一國家為工業化國家，與發達國家含義相近） 

歐盟推行的CBAM，未來可能會有兩種傾向，一是它繼續推單邊機制，二是它把單邊機制推成一個多邊機制。

比如，歐盟在2010年左右推動把進出歐盟的航班的碳排放納入歐盟碳市場(EU-ETS)，剛開始也是一個單邊措施，后來演變為現在的國際航空碳抵消和減排機制(CORSIA)，成為民航系統下的多邊市場機制。

但我認為，歐盟把CBAM推成多邊機制的可能性還是較小。因為歐盟推出這一單邊機制，一是想要平衡歐盟相關產業自身的減排成本，防止所謂的“碳泄漏”，盡管“碳泄漏”仍是個較有爭議的概念；二是歐盟也把CBAM這樣的單邊措施作為向其他談判對手施壓的一種手段，雖然有一定政治風險，但從現實情況來看，這些風險還沒有大到歐盟不能承受。

氣候融資需要“去地緣政治化”

界面新聞：錢，對于發展中國家實現氣候目標很重要。本屆氣候大會在氣候融資領域的進展如何？

涂建軍：綠色氣候基金第二次融資獲得了一些國家的認捐，31個國家的融資總額已經超過了100億美元。也有國家對最不發達國家基金和氣候變化特別基金作出了一些捐助承諾，但是加起來總量也不過是一兩億美元的水平。此外，還有部分各國對適應基金也作出新承諾。

但需要看到，目前全球在氣候融資上的成果，遠遠低于發展中國家進行清潔能源轉型、實現氣候目標所需要的資金量，后者需要的資金量級在數萬億美元。

（注：綠色氣候基金(Green Climate Fund)是目前全球最大的氣候基金，用于幫助發展中國家減緩及適應氣候變化，2015年在《巴黎協定》中確立。該基金在COP28期間新增認捐35億美元，使其總額達到128億美元。

最不發達國家基金(Least Developed Fund)和氣候變化特別基金(Special Climate Change Fund)都于2001年成立，前者用于支持最不發達國家適應氣候變化的影響，COP28期間募得1.3億美元；后者用于支持發展中國家適應氣候變化并增強抵御能力，COP28期間募得3100萬美元。

適應基金(Adaptation Fund)用于資助《京都議定書》的發展中國家締約方的適應氣候變化項目，COP28期間共募得1.34億美元。)

界面新聞：為何近年氣候大會募得的氣候資金數目都比較有限？

涂建軍：現在處于全球多重危機疊加的時代，包括2022年的俄烏沖突，還有最近的巴以沖突，都仍在持續，且疫情后全球經濟復蘇的程度也比較有限。

出于這些原因，以及其他政治性因素的干擾，很多發達國家在氣候融資領域沒有起到很好的表率作用。

此外，隨著部分新興經濟體國家的經濟總量、人均GDP增加，國際氣候談判中出現了一種趨勢，即氣候融資領域想讓中國朝發達國家的標準靠攏。短期講，這會對談判進程產生一定的干擾。

王謀：不管是《巴黎協定》還是《公約》，都一直明確氣候資金的出資主體是發達國家。但發展中國家可以自愿出資。

從長線看，未來肯定需要發達國家起基礎性的引領作用，然后各方共同參與，來推動資金問題的解決。

只有當資金問題真正得到解決，才能保障發展中國家應對氣候變化的政策措施得到充分的實施。

從《巴黎協定》來看，很多發展中國家提出的國家自主貢獻目標(NDCs)是conditional，即有條件的，這種條件就來自于發達國家的資金、技術和能力建設的支持。沒有這些支持，很多發展中國家是沒辦法實現《巴黎協定》下的承諾的。

涂建軍：從這個角度來講，如何在氣候融資領域“去地緣政治化”，讓各方的資金之間產生合力，而不是用零和的思維去看待出資問題，是非常重要的。

界面新聞：COP28落幕后，該如何看待人類應對氣候變化的前景？

王謀：不要期待一屆COP會議就可以解決應對氣候變化的所有問題，氣候治理、實現碳中和是一個長期的進程。

同時，也沒有必要把COP28解讀為一個新紀元的開始，會議本身也沒有被賦予這樣的使命和義務。

今年的會議取得了一個均衡的結果，其實是一個年度的總結，盤點并確定今年各方可能達成的共識，并為后續的全球氣候治理進程打下基礎，明確方向和任務。

涂建軍：我用一個相對正能量的表述來回答。面對氣候危機所帶來的巨大挑戰，人類社會沒有任何選擇。世界各國只有排除地緣政治的干擾，通過深化國際合作、推進全球清潔能源轉型，人類社會才有實現《巴黎協定》目標的可能性。