文|華夏能源網  田思

臨近年底，各地方一度突飛猛進上馬的光伏項目，突然遭遇了一輪“清理”潮。

華夏能源網（公眾號hxny3060）獲悉，10月，江西省能源局印發《關于開展逾期光伏項目清理工作的通知》。《通知》披露，34個光伏項目因未開工被取消建設指標，規模總計2.894GW。

10月中旬，安徽省能源局也發文宣布，將光伏發電項目由此前的36個收縮到19個。保留項目規模也進行了不同程度的壓縮——“總建設規模由3.6125GW調整為1.1005GW。”

此外，其他省如湖北、山西、陜西、江西、貴州等地，也陸續公布風光項目廢止、取消名單。華夏能源網根據各省公開信息不完全統計，自2022年起至2023年11月，擬被廢止的光伏項目超過150個，規模超過15.2GW，占到2022年新增光伏裝機規模的17%。

光伏項目被清理，基本都是地方政府為了杜絕能源指標空轉、項目不落地等現象的發生。為何大量的光伏項目建設方，指標在手、卻落地艱難？背后的原因是什么，更值得行業審視。

原因一：用地合規“陷阱”

光伏電站項目的開發，首先涉及開發用地的審批與核準。“光伏項目無法落地，90%的原因是手續不到位。”來自安徽的一位電站項目建設方人士告訴華夏能源網。

用地手續是制約光伏項目落地的一個重要因素，由于我國對土地資源實行“三線”（基本農田紅線、生態保護紅線、城鎮開發邊界控制線）限制，嚴格意義上光伏用地主要使用沙漠、戈壁、荒地等非耕用土地。

2014年以來，為了鼓勵光伏的發展，國家一度實行寬松的光伏用地政策。比如，2017年原國土資源部三部門聯合印發的事關“光伏扶貧”和規范光伏發電產業用地的文件提出，對于符合本地區光伏復合項目建設要求和認定標準的項目，其光伏方陣在占用除永久基本農田以外的農用地時無需辦理轉建手續，在保障農用地可持續利用的前提下可不改變原用地性質。這對當時的光伏開發帶來了政策利好，只要保證耕地不撂荒，企業可以合理利用耕地建設農光互補等光伏電站項目。但2022年以后，隨著國家土地政策的收緊，耕地、林地、基本草原都成了光伏禁區。

而用地資質不過關，大致可分為兩種情況。

一種情況是在前幾年寬松的政策環境下，各省市的新能源項目投資方急于搶指標、搶資源，忽視了用地合規問題，很多項目存在“未批先建”的問題。隨著近兩年監管口子的收緊，土地性質不合規問題暴露出來。近兩年山西、安徽等地關于光伏項目違規占地被拆除，很多都是這一情況。

在光伏野蠻發展階段，一哄而上的搶指標、搶資源還導致了資源的錯配。

一位來自西部某省的光伏投資人劉先生在采訪中告訴華夏能源網，在甘肅一些地方縣市中，有的企業手中拿到了光伏指標但無光伏用地，還有部分企業拿到了光伏用地許可但無光伏指標。

另一種情況，則與土地性質不明朗有關。

上述投資人告訴華夏能源網，在西部某省申請光伏項目用地時，土地性質不明確的問題十分凸顯，他們不止一次遭遇過類似的“坑”。

“本來我們已經申請到了地塊和指標，縣級單位或鎮政府提供的土地信息也是荒地、坡地，符合光伏用地要求。但上報到市級或省級部門時，審批又不給通過了，回復我們的原因是，土地性質屬于‘耕地’或‘林地’，不能被用作光伏項目。”

為了避免被“坑”，這家投資公司近年來十分注重盡調。“我們對其中一個縣做過摸底，整個縣符合光伏用地條件的只有300畝。但再去別的政府部門調資料，就發現其中很多土地都不能用。”

其背后的主要原因，是新能源開發的審批，涉及多個政府職能部門，包括地方能源局、發改委、電網甚至國土資源局等，而各個部門出臺的相關政策會發生變化。

每年國家層面在“保護耕地紅線”精神推出的土地政策，如“退耕還林”等，就會導致部分土地性質審批時出現信息差。甚至有個別地區，為落實政策或拿到相關補貼，會將一些荒地申報成耕地或林地。

一年前，水利部出臺的一份規劃文件，就令水上光伏這一類項目遇到“急剎車”。2022年5月24日，水利部印發《水利部關于加強河湖水域岸線空間管控的指導意見》，提出光伏電站、風力發電等項目不得在河道、湖泊、水庫內建設后，水上光伏項目基本已經不能再建了。此次江西取消的2.894GW項目指標中，漁光互補類項目廢止規模最高，達到了1.11GW。

而對于光伏電站開發商來說，避免用地風險的止損辦法往往是，“一旦發現可能存在違規問題，我們就干脆停止已申報項目的推進，以免‘雞飛蛋打’。畢竟建設一個分布式光伏電站，也要幾百萬上千萬。”

投資方是理性的，這種情況，導致了一些地方的光伏指標最終只能“空轉”。

原因二：地方“以產業換項目”抬高落地門檻

除了土地合規問題的制約，地方政府“以產業換項目”的普遍做法，也加大了光伏項目的落地難度。

由于地方政府對土地資源擁有絕對的話語權，由此會將非光伏開發之外的“要求”轉嫁給投資方，以產業換項目的案例并不少見。

浙江省某縣，甚至在《整縣推進光伏規模化開發試點工作方案（征求意見稿）》中明確提出，對于復合電站和公共屋頂資源電站，將采取“制造業項目投資換光伏開發資源”的投資模式：每引進固定資產投資3億元的制造業投資項目，可換取10萬千瓦（左右）的光伏開發資源。

山東某地區更是將三個單體規模為1GW的光伏一體化基地項目與30億融資綁定，要求意向企業“為當地城投公司代融資”，這意味著，企業要想拿下光伏項目，自身還要“接盤”30億元的貸款！

前述投資人介紹，在陜西某市一個120MW的屋頂電站項目招標中，當地政府就提出一個附加條件——投資方必須再投資一個覆蓋90畝土地的清潔能源項目。類似的情況下，光伏投資方就需要在申請光伏指標的過程中與相關部門進行博弈。

2021年以來，隨著光伏電站指標審批權限下放至各省市，產業配套之風逐步蔓延至全國。據不完全統計，全國已有22省、28市縣提出了各種產業配套配套或附加收益要求。配套內容涉及消納負荷、產業鏈、建學校、引進外資、鄉村振興，甚至捐款、背債，可謂花樣百出。投資金額少則幾千萬、上億元，多則幾十億甚至上百億。

產業配套政策一出，考驗的就不只是企業的資金實力，還有業務能力和對投資回報周期的預期。

“對于產業配套，有多元化投資體系的企業更容易接受。一些國企沒法做到多元化，就選擇民營企業家來做聯合投資人。要么就就轉換思路，比如中車股份，就曾承諾幫助當地政府做基礎設施建設，以此來實現光伏項目獲批。”前述光伏投資人說。

但現實的問題是，“我們投資光伏電站一般要求五、六年回本。但是如果加上產業配套投資的話，回報周期將被大大拉長。”

因此，產業配套之風盛行，部分或源于地方政府在土地財政萎縮后的發展新產業需求，但在結果上拉高了光伏項目的落地門檻。

看起來容易受損失的是光伏項目開放商，但實際上，地方政府人士也在相關的項目推進中“叫苦不迭”。有地方城建部門人士曾向媒體披露，項目投標后雙方談好的產業配套，大部分投資商都不會真正落實，屬于“虛晃一槍”，最終導致政府批出了指標、承諾卻無法兌現，扯皮之中，相關光伏項目也自然也就被“半途而廢”了。

而在產業配套方面，國家層面一直是明令禁止的。2021至2022年間，國家能源局就曾多次發文，不得強制要求配套產業投資、不得違規收取項目保證金。奈何上有政策，下有對策，最終造成光伏項目落地門檻被抬高的尷尬局面。

在上述兩大問題（土地合規、產業配套協議）解決后，光伏項目的落地還要進一步面臨用地價格談判、發電能否順利并網等后續問題。任何一個環節出問題，很可能就導致光伏項目在建設過程中“半途而廢”。

寶貴的新能源指標，“空轉”問題長期無法杜絕，不僅導致了嚴重的資源錯配，最終還令政府與市場兩方遭受損失，造成了地方推進新能源建設的“摩擦力”。

地方發展光伏發電，不僅是碳中和大計的要求，也是利國利民的事業。要想“好經不被唱歪”，考驗著地方政府的治理智慧，如何避免急功近利的做法，創造良好的營商環境，切實解決行業所面臨的困難，是各個省市相關部門需要考慮的問題。

另一方面，隨著越來越多地方民企入局新能源開發，要實現合理的產業回報，不僅要手續合規合法，更要抵制住低價競爭的誘惑，做足項目盡調，方能把拿在手中的“指標”用好。