界面新聞記者 | 張倩楠

界面新聞編輯 | 翟瑞民

近年來，受新冠疫情等因素影響，政府財政收入有所下降，但地方罰沒收入仍呈現(xiàn)逆勢增長態(tài)勢，引起國務(wù)院有關(guān)部門高度關(guān)注。

國務(wù)院日前印發(fā)《關(guān)于取消和調(diào)整一批罰款事項的決定》（簡稱《決定》)，取消住房城鄉(xiāng)建設(shè)等領(lǐng)域16個罰款事項，同時調(diào)整了工業(yè)和信息化等領(lǐng)域17個罰款事項。

2023年11月1日，司法部有關(guān)負責(zé)人就《決定》答記者問時指出，黨的十八大以來，各級行政執(zhí)法機關(guān)全面推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，執(zhí)法水平有了顯著提高，但亂罰款、亂收費等問題在一定程度上仍然存在，為貫徹落實國務(wù)院常務(wù)會議的有關(guān)要求，進一步促進民營經(jīng)濟發(fā)展壯大，打造法治化營商環(huán)境，司法部組織國務(wù)院部門對全部行政法規(guī)和部門規(guī)章中的罰款事項進行了清理。

“受三年疫情沖擊，以及國際環(huán)境風(fēng)云變幻影響，我國經(jīng)濟增長面臨較大的挑戰(zhàn)。因此，面對當(dāng)前的經(jīng)濟形勢，更應(yīng)當(dāng)嚴格規(guī)范處罰事項和罰款標(biāo)準(zhǔn)，一方面，對違反法定權(quán)限、不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要、可采取其他方式規(guī)范管理的罰款事項，應(yīng)當(dāng)做到應(yīng)減盡減；另一方面，要嚴格規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，完善協(xié)同治理和聯(lián)合懲戒機制，加大向社會曝光力度，防止各類惠企政策效果被削弱或者抵消。”清華大學(xué)法學(xué)院教授余凌云表示。

中國人民大學(xué)商法研究所所長劉俊海向界面新聞介紹，《決定》的發(fā)布是為了減輕企業(yè)負擔(dān)，讓企業(yè)能夠放下包袱，輕裝前進。罰款過重、罰款事項過多，在增加企業(yè)負擔(dān)的同時，還會削弱企業(yè)活力，擠壓企業(yè)的利潤空間，導(dǎo)致稅源的枯竭。《決定》體現(xiàn)了放水養(yǎng)魚、藏富于民、輕徭薄賦、與民休息的理念，有利于促進企業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展。

罰沒收入逆勢增長

“罰沒收入”是指執(zhí)法、司法機關(guān)，對違法違章者罰款的款項、沒收的贓款和贓物變價款。近年來，隨著經(jīng)濟由高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長，政府稅收收入增長乏力，但是各種罰沒收入?yún)s保持持續(xù)增長態(tài)勢。

通過梳理國家統(tǒng)計局和各地人民政府公開數(shù)據(jù)（表1），界面新聞注意到，2015年到2021年期間，從國家、地方財政兩層面來看，罰沒收入都保持了高于稅收收入的增速。特別是在2019年地方稅收收入增速只有1.35%的情況下，罰沒收入增速達到17.54%，高出16個百分點。雖然中央罰沒收入遠低于地方，但在2021年中央罰沒收入增速也高達93.45%。在2015年和2020年，政府稅收收入負增長的情況下，罰沒收入仍在逆勢增長。

“罰沒收入往往會隨著經(jīng)濟形勢周期性波動而變化。”中山大學(xué)嶺南學(xué)院經(jīng)濟學(xué)系教授林江告訴界面新聞，經(jīng)濟形勢樂觀時，企業(yè)可能為了最大限度獲利，違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營的概率會有所增加，然而地方財政也會比較充裕，罰款力度過大反而會影響地方經(jīng)濟發(fā)展，“水至清則無魚”。在這種情況下，政府部門在執(zhí)法過程中很有可能會采取較為寬容的態(tài)度，罰沒收入的增速就有可能放緩。而在經(jīng)濟形勢較差時，執(zhí)法部門罰款的動力增加，就有可能傾向于嚴格執(zhí)法甚至嚴苛執(zhí)法。

通過中國內(nèi)地省會城市公布的罰沒收入來看（表2），有半數(shù)以上（17個）省會城市2022年罰沒收入的增速有所下降，但仍有一些城市呈現(xiàn)出高增速態(tài)勢，其中廣州市增速達到496.27%，天津市增速達到300.88%，南京市增速為88.80%。同時，廣州與天津兩市的罰沒收入占比也位居全國前兩位，分別為15.64%和12.92%。

據(jù)《財經(jīng)》雜志旗下“財經(jīng)十一人”對最近4年（2019年-2022年）各省“罰沒收入占比”的平均值統(tǒng)計，遼寧、廣西、黑龍江最高，其數(shù)值大于7%，東北三省占了兩席。數(shù)值最高的前10名，大多來自東北、西南、華北地區(qū)。其中包含東北三省：黑龍江、吉林、遼寧，包含西南地區(qū)的廣西、貴州、云南，包含華北地區(qū)的天津、河北、內(nèi)蒙古。

多位專家向界面新聞表示，地方政府財力一方面受制于宏觀經(jīng)濟發(fā)展水平，另一方面也受財源征管能力的影響。在經(jīng)濟欠發(fā)達、稅源不足地區(qū)，可能會存在增加罰沒收入來抵消一般公共預(yù)算支出壓力的情況。

林江介紹，從地方政府的角度來看，罰沒收入治理會陷入二重困境。一方面，罰沒作為一種處罰手段，其目的是制止和糾正各類行政違法行為，理論上是罰沒收入越少越好，說明公眾都遵紀(jì)守法；另一方面，政府通過財政收入來確保各部門正常運轉(zhuǎn)，當(dāng)?shù)胤截斦闆r吃緊時，收取罰款的動力就會有所增強。所以罰沒收入本身就存在逆向選擇與道德風(fēng)險的問題。

“過度處罰”緣何發(fā)生？

“行政執(zhí)法仍然存在弊端，亂罰款、亂收費等問題仍然存在。”微觀治庫創(chuàng)始人、武漢大學(xué)財稅與法律研究中心客座研究員唐大杰向界面新聞表示。

此類案例并不鮮見，比如2021年12月17日，國辦督查室在國務(wù)院“互聯(lián)網(wǎng)＋督查”平臺公開通報了河北省霸州市為解決財力緊張等問題而大規(guī)模亂罰款的現(xiàn)象。

2021年9月，霸州市政府辦公室違規(guī)提出將非稅收入與征收單位支出掛鉤，并將非稅收入完成情況納入鄉(xiāng)科級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核。后續(xù)又在已完成非稅收入預(yù)算7億元的情況下，向下轄15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）分解下達了3.04億元的非稅收入任務(wù)。11月，霸州市委辦公室、市政府辦公室印發(fā)《全市經(jīng)濟運行工作考核細則》，違規(guī)設(shè)立一般公共預(yù)算收入完成情況考核，明確稅收收入得分權(quán)重為20%，非稅收入得分權(quán)重為80%。

“從督查情況看，霸州市此次出現(xiàn)的亂收費、亂罰款、亂攤派手法五花八門，逐利特征明顯。”國辦督查室在通報中指出，暴露出有些地方對貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署認識不到位、態(tài)度不堅決，沒有完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，政績觀出現(xiàn)嚴重偏差，面對新的經(jīng)濟下行壓力、財政處于緊平衡狀態(tài)的情況，沒有真正樹立過緊日子的理念，依靠非稅收入特別是罰沒收入來彌補財政缺口的沖動仍然強烈。

除了依靠罰沒收入“創(chuàng)收”的沖動，罰沒資產(chǎn)管理失當(dāng)也會產(chǎn)生過度罰款的問題。2020年12月30日，財政部公布《罰沒財物管理辦法》，明確罰沒收入屬于政府非稅收入，按照國庫集中收繳管理有關(guān)規(guī)定，全額上繳國庫，納入一般公共預(yù)算管理。中央與省級罰沒收入的劃分權(quán)限，省以下各級政府間罰沒收入的劃分權(quán)限，按照現(xiàn)行預(yù)算管理有關(guān)規(guī)定確定。海關(guān)、公安、中國海警、市場監(jiān)管等部門取得的緝私罰沒收入全額繳入中央國庫。

在此之前，依據(jù)各省發(fā)布的《罰沒財務(wù)管理辦法》，對于罰沒的可以流通的現(xiàn)行貨幣，以及罰沒物品的變現(xiàn)款，除了收歸國庫作為政府非稅收入來源外，其處置還包括返還罰沒機關(guān)以及獎勵相關(guān)人員兩種方式。

財政部明確罰沒收入按照國庫集中收繳管理后，相當(dāng)于禁止了任何形式的“返還”，但遼寧法學(xué)財稅法學(xué)博士唐賀強在其文章中指出，省級統(tǒng)管后，在一些經(jīng)濟欠發(fā)達省份省級財政往往要求各市縣財政將相應(yīng)資金統(tǒng)一上繳再由省級財政轉(zhuǎn)手“統(tǒng)出”給各市縣司法機關(guān)，實際上與統(tǒng)管前別無二致。

唐賀強介紹，一筆罰沒財物進入國庫賬戶后就成為了合法的財政收入，至于何時、何種額度撥付給執(zhí)法辦案部門，只要財政部門沒有明確以正式方式要求多罰多返、少罰少返，在形式上很難認為是構(gòu)成“返還”。至于在實質(zhì)上是否構(gòu)成“返還”，從而違反行政處罰法第74條規(guī)定，則需要有權(quán)機關(guān)對“任何形式”到底包括哪些形式、具體判定標(biāo)準(zhǔn)是什么做出權(quán)威解釋。這種立法的現(xiàn)狀和經(jīng)費保障現(xiàn)實，造成罰沒收入補支刑事司法機關(guān)經(jīng)費的現(xiàn)象沒有“返還”之名，卻有“返還”之實；理論上不應(yīng)“返還”，現(xiàn)實中卻不得不“返還”的狀態(tài)。

唐大杰介紹，罰款是行政執(zhí)法的一個組成部分，針對一項行政處罰，應(yīng)首先提出整改意見，限期整改，整改不合格的給予一定處罰。行政處罰法第7條規(guī)定，公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)所給予的行政處罰，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；對行政處罰不服的，有權(quán)依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。

但處罰程序仍不完整。“近幾年多個涉及反壟斷調(diào)查的處罰案例中，都適用了頂格處罰，監(jiān)管部門紛紛開出罰單，而在處罰書中的陳述又欠缺證據(jù)和說理。”唐大杰說。

唐大杰介紹，“在我們關(guān)心的幾起案件中，被處罰方幾乎沒有行使其申辯權(quán)，更未提起行政復(fù)議，更不可能提起行政訴訟。中國有一個比較普遍的‘官民關(guān)系’，即企業(yè)還要在政府部門的監(jiān)管下經(jīng)營，以‘不得罪監(jiān)管部門’為生存之道。”

此外，唐大杰向界面新聞表示，很多罰沒是隨著政府的專項整治而來的，這時候往往實施嚴格執(zhí)法。可以整改的，不給機會；可以警告的，給予處罰；可以少處罰的，給予頂格處理。很多治理采取綜合執(zhí)法，一事多罰，甚至對企業(yè)作出一關(guān)了之的“死刑”判決。在環(huán)保整治、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市創(chuàng)建等多次專項整治中，這類案例屢見不鮮。

應(yīng)加強行政執(zhí)法監(jiān)督

“‘罰沒創(chuàng)收’沖動產(chǎn)生的原因之一是地方政府正陷入經(jīng)濟下行壓力與財力不足的困境，而走出困境的關(guān)鍵是增強企業(yè)活力，這也是提高經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。”劉俊海介紹，改革基本理念是靠優(yōu)化穩(wěn)定、透明、公平和可預(yù)期的法治化營商環(huán)境，要向營商環(huán)境要投資、要稅收、要信心。無恒產(chǎn)者，無恒心；有恒產(chǎn)者，有恒心。

余凌云在文章中指出， 罰款的適用領(lǐng)域十分廣泛，是行政管理中最常用的處罰手段，但卻不是萬能的，制裁效果也是有臨界點的，不是罰得越多、罰得越頻，制裁效果就越好。罰款本身不是目的，不能為罰而罰、以罰代管，更不是為了創(chuàng)收。濫施罰款、有違公允、過罰失當(dāng)，非但不能實現(xiàn)懲戒目的，也與監(jiān)管目的南轅北轍。

余凌云認為，政府應(yīng)當(dāng)不斷創(chuàng)新行政執(zhí)法方式，運用說服教育、警示告誡等對相對人權(quán)益減損較小的監(jiān)管方式，努力做到寬嚴相濟、法理相融，讓執(zhí)法既有力度又有溫度。能夠通過檢查、核查，公開檢查結(jié)果，建立臺賬，批評教育、責(zé)令改正等其他監(jiān)管方式解決的，可以不再罰款。比如，國務(wù)院取消了工程造價咨詢企業(yè)許可，相應(yīng)罰款取消后，對工程造價咨詢相關(guān)活動，可以通過“雙隨機、一公開”等方式進行事中事后監(jiān)管，督促相關(guān)主體及時糾正有關(guān)行政違法行為。

唐大杰介紹，《決定》的出臺對改善營商環(huán)境是一個友善的信號。但企業(yè)面臨的行政處罰并非主要來自罰款的多少，而是對于何時搞“專項整治”，整治力度有多大等問題的擔(dān)心。企業(yè)最擔(dān)心的不是合法的監(jiān)管、合法的處罰，而是行政監(jiān)管機構(gòu)不可預(yù)期的監(jiān)管風(fēng)暴，帶有任務(wù)指標(biāo)的嚴厲執(zhí)法。

唐大杰建議，應(yīng)該加大對行政執(zhí)法機構(gòu)（政府有關(guān)部門）的司法監(jiān)督，保證當(dāng)事人的合法權(quán)利，保證每一次較高額度、影響較大的處罰，都能讓當(dāng)事人陳述、申辯，并進行公開聽證。如果當(dāng)事人放棄權(quán)利，監(jiān)管部門應(yīng)引入媒體報道，將執(zhí)法程序完全公開化、透明化。

林江則認為，要加快制定不同罰沒領(lǐng)域的行政處罰裁量基準(zhǔn)，規(guī)范政府部門自由裁量權(quán)。行政處罰的設(shè)定應(yīng)當(dāng)具有正當(dāng)目的，不應(yīng)“為罰而罰”，而是遵循科學(xué)、合理的罰款比例，使處罰的嚴厲程度與違法行為的嚴重程度相當(dāng)。

“完善罰沒收入的管理制體系，還是要在法治軌道上推進罰沒收入管理制度改革。”劉俊海表示，我國已經(jīng)出臺了稅收征收管理法，那么未來也可以考慮針對非稅收入管理進行立法，提高罰沒收入來源的透明度，提高罰沒收入管理的公信力，提高罰沒收入行為的合法性、正當(dāng)性。罰沒收入管理一定要納入良法善治的軌道。

司法部有關(guān)負責(zé)人在答問中透露，目前，司法部正在研究起草規(guī)范監(jiān)督罰款設(shè)定和實施的政策文件，加強頂層設(shè)計，不斷規(guī)范監(jiān)督罰款的設(shè)定和實施。