記者 王珍

地方政府正在加速化解隱性債務。截至10月20日，全國已有20個省份披露了總計超9000億元的特殊再融資債券發行計劃。分析師預計，本輪化債規模將超過1萬億元。

這是2019年以來規模最大的一輪化解地方隱性債務行動。2015年至2018年，我國通過發行地方政府債券置換2014年底前形成的隱性債務12.2萬億元。2018年8月，中共中央、國務院印發《關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》，要求地方政府在未來5-10年內化解隱性債務。

今年3月，財政部原部長樓繼偉在《比較》雜志上發表《新時代中國財政體系改革和未來展望》一文指出，地方政府隱性債務余額數據沒有官方統計，市場估計在30萬億—50萬億元。

東北財經大學國民經濟工程實驗室主任、原中央黨校國際戰略研究院副院長周天勇表示，地方政府債務無序擴張的一個根本原因在于，我國缺乏一套現代財政制度體系。

“我們的地方政府熱衷于搞建設、搞工程、搞投資，隨意性很高，建設規模也很大。比如，許多地方政府其實只有一二百萬人，沒有必要修地鐵，甚至一些大中城市也沒有必要修那么多的地鐵。”他在接受界面新聞采訪時稱。

他建議，從短期來看，要嚴格控制新債在預算中的還本付息比例，甚至允許少量地方政府破產，給地方政府一種警示，壓緊壓實責任制。從長期來看，必須要建立現代財政體制。

另外，周天勇強調，解決債務問題，要增加資產負債表上的有效資產。“討論債務，如果不談資產質量，不重視資產的整個功能，這將是一個缺陷。”

他認為，要盡快推進城鄉土地和農村宅院房屋的資產化改革，防止資產短缺債務風險及其修補可能發生的經濟衰退危機。

根據周天勇所在的實驗室測算，從上世紀90年代后期至今，中國經濟增長中有一大部分來自于土地和房屋資產化以后的財富溢價。“未來15年，如果把城鄉土地宅地農村宅院放開，每年會有1.1%的增長潛能。”

“去年，按照市場可交易農村農業用地、農村建設用地、城市和縣城可交易的建設用地等，以影子價格計算，加上農村地面住宅，最保守估計共有900萬億元左右，如果把這些可交易的土地宅院都放開，將其變成資產，那么這900萬億元資產可以扛住任何債務問題，因此我認為必須換個思路。應進一步深化改革三權分置，使農村耕地和宅院可交易、可定價、可資產化。”周天勇說。

周天勇長期致力于財政模式轉變與城市經濟發展研究，對現行財稅體制存在的弊病、財稅體制改革的重要性和改革方法均提出了自己的見解。

以下是界面新聞整理的采訪實錄：

界面新聞：地方政府隱性債務呈現形式多樣、無序擴張的特點，造成這一問題的根本原因是什么？

周天勇：我覺得還是和財政預算以及地方國有企業的管理有關系。

第一、沒有建立起現代財政體制。一般在現代市場經濟國家，一般預算和建設預算是分開的，建設預算就是一個單獨的預算，一事一議；一般預算主要是日常的支出，一般預算里有一個科目叫還本付息，對還本付息占財政收入的比例作出嚴格規定，比如一年不能超過15%，會有一個約束，但我們沒有這個制度。

我們的地方政府熱衷于搞建設、搞工程、搞投資，隨意性很高，建設規模也很大。比如，許多地方政府其實只有一二百萬人，沒有必要修地鐵，甚至一些大中城市也沒有必要修那么多的地鐵；貴州一個縣借了400億元債搞一堆沒用的建設，根本不想怎么還的問題。

第二、融資軟約束。屬地管理的銀行隨便給地方政府及其平臺借款；發債無限制，發債市場不完善，政府信息不透明，沒有一套制度來約束地方政府的借債，所以控制不住。

第三，地方支出壓力大。許多國家的福利教育、醫療、養老都是中央政府支付，所以中央政府的債務比較多，比如希臘主權債務危機，主要是中央政府借的債。但我們的民生、教育、醫療等領域，事無巨細只要有支出，都要由地方政府來支付。

界面新聞：那該如何化解不斷增長的債務？

周天勇：從短期來看，中央政府首先要嚴管，禁止地方融資平臺無序擴張。從今年開始要嚴格控制新債的還本付息比例，有能力就借，沒能力別借；同時，要處理一部分國有資產，該賣就賣。其次，允許地方政府破產，給地方政府一種警示，壓緊壓實責任制。中長期來看，必須要建立現代財政體制。

另外，我覺得非常重要的是，債務是和資產是相對應的。討論債務，如果不談資產質量，不重視資產的整個功能，這將是一個缺陷。我們的學界恰恰沒有關注到有效資產不足的問題，沒有注意到資產和債務的平衡問題，沒有考慮資產對貨幣幣值穩定之錨的作用，我覺得這是缺憾。我們地方政府債務規模巨大、資產質量存疑、收益不太行。不解決有效資產不足的問題，再怎么化債，整個債務鏈還是會斷裂，因為沒有抵押信用，債務體系肯定會出問題。

GDP增長是債務還本付息的基礎保證。去年保守估計有360萬億元的債務，即使按照3.5%的利息率，一年需要還12.6萬億元利息，是GDP的10%多，需要關注增長速度與還本付息的覆蓋問題。

界面新聞：你以前提到解決債務問題應增加資產負債表上的資產，把所有土地都放開交易，當前的可操作性有多強？比如，農村宅基地怎么市場化？

周天勇：中國城鄉土地和農宅二元體制既是問題，又是潛在的資產資源。我們沒有放開所有土地成為資產，而是把一部分土地作為生活或者生產資料。這部分土地是資產，那部分土地是生活資料或者是沒有價格的生產資料，不就產生扭曲了嗎？

所以必須得改革，根據我們實驗室計算，上世紀90年代后期至今，中國經濟增長中有一大部分來自于土地和房屋資產化以后的財富溢價，如果不放開，這一塊就沒有。我們計算過，未來15年如果把城鄉土地宅地農村宅院放開，每年有1.1%的增長潛能。另外，土地與房屋是保證信用和穩定幣值的基石，因此，無論從增長潛能看，還是從增長的安全方面考慮，都應當放開土地成為資產。

未來債務的增長速度快于GDP，現在只剩城鎮商品住宅和寫字樓商業樓等550萬億元存量資產，且資產價格仍在縮水，如果不放出一些資產，風險會加大，因此城鄉土地宅院資產化刻不容緩。

去年，按照市場可交易農村農業用地、農村建設用地、城市和縣城可交易的建設用地等，以影子價格計算，加上農村地面住宅，最保守估計共有900萬億元左右，如果把這些可交易的土地宅院都放開，將其變成資產，那么這900萬億元資產可以扛住任何債務問題，因此我認為必須換個思路。應進一步深化改革三權分置，使農村耕地和宅院可交易、可定價、可資產化。

在市場經濟體系中，土地和房屋所有制的結構和形式必須和市場經濟耦合，否則社會主義市場經濟這一機器會卡頓、損壞。如果現在不解決這個問題，那么5年或者10年以后債務和金融體系風險又會加大。為了防止中國資產短缺債務風險及其修補可能發生的經濟衰退危機，最重要、必要和緊迫的，是盡快推進城鄉土地和農村宅院房屋的資產化改革，在這個過程中，有三點需要注意。

一是，因為要素市場化和資源資料資產化是貨幣穩定和債務安全的基礎，城鄉土地和農村宅院房屋資產化改革應當在先，財政赤字、貨幣量化以及投資擴張等宏觀經濟政策要和資產化改革相協調。

二是，在堅持土地公有制原則的前提下，需要更大力度地解放思想和實事求是，形成城鄉統一的競爭性土地房屋使用、交易、投資和建設市場，放開土地使用財產權，使其可交易、可定價和可抵押，并延長土地使用權年限。

三是，簡化農村農戶承包與使用耕地、宅基地的所有制實現結構，使其使用財產權能夠直接進行交易，從而保證其能夠在配置方面運轉，在規模經濟、要素組合等方面與之耦合，在城鄉要素流動方面實現順暢流動，在投資、貨幣和債務方面形成交易、抵押等循環。

另外，我覺得，政府應當發行一批長期國債，將一些城市里的存量房屋買下來作為廉租房，讓進城農民有房可住。房子要雙向流動，農村的閑置房子也要盤活，這樣整個房地產才能活起來。

界面新聞：你怎么看當前提振需求、刺激消費的各項政策措施？除了現行的政策外，還有哪些建議？

周天勇：現在主要是居民收入消費和出口的問題。從9月份的出口數據來看，出口占GDP的比例在下降；居民的消費需求雖然9月份數據上來了，但是從收入的角度來看還是乏力。我們去年居民消費支出只占GDP的28%，在全世界都是很低的水平，說明居民的消費能力太弱。這個時候就不能老去修路，現在已經過剩了。

提高居民收入水平、更好挖掘內需市場潛力，還需要在多個方面松綁和放寬，真正盤活資源。現在，投資需求、消費需求、出口需求這三大需求都受到制約，最根本的問題還是收入問題。增加老百姓的收入，增強他們的消費能力，投資才能上去。另外，要把出口穩住，不能持續下降。