記者 王珍
9月26日，內蒙古自治區政府再融資一般債券（九期至十一期）信息披露文件顯示，內蒙古擬在10月9日發行再融資一般債663.2億元。
界面新聞注意到，此次內蒙古發行的再融資一般債券不是用于償還到期地方政府債券本金，而是用于償還政府負有償還責任的拖欠企業賬款等隱性債務，意味著這是被市場稱為的“特殊再融資債券“類型。此次內蒙古發行的再融資一般債券，也是今年地方政府發行的首筆特殊再融資債。
早在7月10日，內蒙古自治區財政廳官網發布了《專項債券管理使用負面清單（2023年版）》（簡稱“負面清單”）。《負面清單》從項目申報和投向、資金使用和管理、償還本息等多個方面，梳理了專項債券相關規定事項。其中多處提到了“嚴禁使用專項債資金償還隱性債務”。
從內蒙古財政廳《負面清單》對專項債資金用途的嚴格限制來看，專項債償還隱性債務被明令禁止。而為了置換隱債，內蒙古此次發行特殊再融資一般債也在情理之中。
粵開證券首席經濟學家羅志恒對界面新聞表示，從全國層面來看，這是一個積極的信號，表明當前地方政府化解隱性債務較為迫切。“此次用于清欠企業賬款，有利于解決企業面臨的負擔，推動‘三角債’的解決，避免因應收賬款收不回來而引發的一系列經濟金融風險”。
東吳證券在研報中稱，特殊再融資債券的落地預計將緩解市場對尾部區域城投債務的風險擔憂，增強區域城投資金流動性。
羅志恒表示，發行特殊再融資債券償還政府存量債務早已有之，主要集中在2020-2022年，分別發行了1154.2億元、8170.8億元和2199.6億元。
地方政府再融資債券首次出現于財政部發布的《2018年4月地方政府債券發行和債務余額情況》文件，彼時其用途定義為“用于償還部分到期地方政府債券本金”，本質為一種“借新還舊”債券。
自2020年12月起，部分再融資債券的募集資金用途表述發生變化，并由此衍生出特殊再融資債券。該類債券發行的資金募集用途不再是“償還政府債券”并注明具體償還對象，而是轉為“償還存量債務”，即實質上用于置換地方隱性債務。
另據東吳證券的梳理，歷史上第3輪特殊再融資債券的發行可分為兩個階段，第一階段為2020年12月- 2021年9月，主要基于各省市在2019年開始的建制縣隱性債務化解試點基礎上，由原先的試點置換債轉向追加推行特殊再融資債，發行規模為6128億元；
第二階段為2021年10月-2022年6月，該階段發行的特殊再融資債券集中于北京、廣東、上海三地，該三省市由于地方經濟財政實力較強而作為推進全域無隱債試點區域，因此次發行目的為區域隱性債務清零，故該階段特殊再融資債券發行規模達5042億元;由結果來看，廣東和北京兩地已先后宣布實現全域隱性債務清零的目標，而上海浦東、奉賢、崇明、金山、松江和閔行6區亦于 2022 年宣布實現部分區域隱性債務清零。此后，特殊再融資債券處于暫停發行狀態。
東吳證券表示，結合2020年12月至2022年6月整體特殊再融資債券發行情況來看，發行范圍涉及全國28個省份，發行規模達到1.12萬億元。具體而言，其中特殊再融資債券發行規模最大的省市依次為北京(3518 億元)、廣東 (1135 億元)、上海(655 億元)、遼寧(500 億元)和重慶(500 億元); 若剔除為實現全域隱債清零而發行的部分，則遼寧、重慶、天津、新疆、 貴州等城投償債壓力較大的地區發行特殊再融資債券規模相對顯著。
特殊再融資債為何再度重啟？國聯證券研報指出，現今的政府顯性及隱性債務規模已不可同日而語，且監管層面多次表態“嚴控隱性債務新增”及“財政不兜底”，全國性發行置換債受到債務率及嚴監管的雙重限制。特殊再融資債置換對象為2015年后形成的隱性債務，應用于兩次隱債試點，應用背景與當前更為相似，可參考的化債經驗也更豐富。
但羅志恒對界面新聞稱，需要注意的是，特殊再融資債券的發行空間正在被逐漸壓縮。截至2022年底，內蒙古政府債務余額為9339.7億元，限額為9979.2億元，理論上可發行特殊再融資債的最大規模為639.5億元。
“此次發行663.2億元除了動用結存限額，還有今年直接安排預算資金償還的部分，剩余發行特殊再融資債券的空間十分有限”，羅志恒說，“從全國來看亦是如此，截至2022年，全國地方政府債務余額為35.06萬億元，限額為37.65萬億元，結存限額為2.59萬億元，較2020年減少5603億元。”
信達證券首席宏觀分析師解運亮告訴界面新聞，之所以內蒙古能發行超過其舉債空間的特殊融資債券，是中央財政統籌分配各省空間的結果，類似去年動用專項債結存限額“70%各地留用，30%中央財政統籌分配”。
東吳證券認為，本輪特殊再融資債券發行額度預計不超地方債務限額，分配機制或向高風險地區傾斜。“考慮到北京、廣東等地已宣布實現隱性債務全域清零，因此預計本輪特殊再融資債券發放的區域額度將以對全國限額實行再分配為主，旨在集中解決個別償債壓力較大、違約風險較高的地區，從而實現一攬子化債方案‘防范化解個別地區的地方債流動性風險’的目標。
8月30日，財政部發布的《2023年上半年中國財政政策執行情況報告》中指出，當前我國加強地方政府債務管理，有效防范化解地方政府債務風險。強化地方政府債務管理，開好“前門”、嚴堵“后門”，持續較大規模安排新增地方政府債券，建立健全防范化解地方政府債務風險的制度體系，堅決查處各類違法違規舉債行為，牢牢守住不發生系統性風險的底線。
解運亮還表示，地方政府隱性債務的存在形式多種多樣，有信用、非標、企業欠款、國有企業債務等。考慮到隱債規模龐大，僅靠特殊再融資債一項工具可能并不能全部化解，未來可能仍然需要多種工具搭配形成合力，比如財政資金（非地方債券）、流動性支持工具（SPV）、合理出售地方政府資產所獲得的資金及一些資產盤活所得資金等。