界面新聞記者 | 王婷婷
界面新聞編輯 | 彭飛
在全國樓市政策進入寬松階段后，超大特大城市的城中村改造啟動，將為這些核心市場增加更多活力。
近10年來，中國城鎮化進程高潮迭起，一個又一個超大特大城市不斷崛起。在進入城鎮化下半程后，作為城市化發展過程中一個重要的遺留問題——城中村改造，是時候提上解決的日程了。
而超大特大城市作為現代化進程中的重要組成部分，理所當然成為這一輪城中村改造的首要對象。
要進行城中村改造，政策需先行。今年以來，“城中村改造”被中央頻頻提及。從4月份的中央政治局會議，到7月份的國常會，均提到要在超大特大城市積極穩步推進城中村改造。
改造的資金從何而來，是當前樓市整體下行階段各參與主體最關心的問題，而專項債成為了解決這個難題的途徑之一。
8月初的央行會議明確提出要加大對城中村改造的金融支持。隨后據21世紀經濟報道，符合條件的城中村改造項目可以納入地方政府專項債支持范圍，新增專項債可能明年開始發行。
這意味著城中村改造推進過程中的資金來源問題也將有效被解決，同時也有利于吸引各類社會資本的參與。
從政策出臺的頻率來看，超大特大城市城中村改造有望加快，但其復雜性不應被忽視。
正如中國人民大學國家發展與戰略研究院高級研究員、城市更新研究中心主任秦虹所說，超大特大城市的城中村改造，不是一個應急性、短期性的工作，“它在未來超大特大城市是個永續的過程?！?/p>
中國政法大學城市發展與治理研究院科研部主任張凱也向界面新聞指出，對中國超大特大城市的未來發展空間和治理成效而言，城中村改造的推進，可能就是新的出路甚至是答案本身。
因此，要以新思路和新方式破解城中村改造中的賬怎么算、錢怎么用、地怎么征、人和產業怎么安置等難題，探索出一條新形勢下城中村改造的新路徑。
那么，被認為是“棚改2.0”的這一輪超大特大城市城中村改造，市場規模空間究竟有多大，將會由誰來改，怎么改，能發激活當前低迷的樓市？過去推進的城市舊改、棚戶區改造又能為今天帶來什么啟示？
“棚改2.0版”？
在當前房地產行業持續下行的階段，提出要在超大特大城市推進城中村改造，很自然地會與提振樓市相關聯。
今年以來，全國范圍內的房地產政策迎來優化調整，如降低首套房貸利率、降首付比例等。而且，四個一線城市也均宣布落地“認房不認貸”，甚至還有不少熱點二線城市全面取消了限購，以期能夠助推樓市活躍度提升。
另外，在2015年那一場棚改貨幣化安置政策推進下，全國三四線城市開啟了去庫存浪潮，不僅解決了房地產庫存高企和經濟下行的問題，也推高了全國尤其是三四線城市的房價。
某種程度上而言，超大特大城市城中村改造一系列政策出臺的時機與房地產利好政策接連落地、房地產市場回暖跡象不明朗具有吻合性，但依然不可同日而語。
城中村改造從本質上來說，屬于城市內部存量資源的再利用，因此改造城中村的目標主要是實現城市存量空間的高質量發展。
中國政法大學城市發展與治理研究院科研部主任張凱指出，近年來國內持續推進城市更新，各地在更新模式、機制、資金等方面進行了有益探索，此次也是對城市更新的進一步系統部署，是對城市品質的系統化提升，也是對城市整體格局的調整和優化，更有益于促進城市治理能力的提升。
“城中村作為中國快速城市化過程中的產物，既是城市的病癥，也是城市生命力的體現?！睆垊P告訴界面新聞，改革開放四十多年的快速發展，快速城市化導致超大特大城市迅速擴張，城市邊界不斷擴大，城市內形成大量的城中村，存在諸多低效用地，本就具有一定的改造需求。
至于此次政策為何僅聚焦于超大特大城市，張凱認為，大多數超大特大城市都是經濟強市、人口眾多、房價相對較高，且財政相對充裕，有推進城中村改造的經濟基礎和解決城市青年住房問題的現實需求。
針對此次超大特大城市城中村改造與上一輪城市棚戶區改造，中國人民大學國家發展與戰略研究院城市更新研究中心秦虹也列舉了六點不同。
首先是城市范圍不同。過去的棚戶區改造是全國范圍，大中小城市全部涉及，而此次城中村改造，中央明確是在超大特大城市推進。
根據住建部于2022年10月公布的《2021年城市建設統計年鑒》和第七次人口普查數據，“超大城市”包括上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都和天津7個城市，“特大城市”則包括武漢、東莞、西安等14個城市。近日，蘇州也宣布躋身特大城市行列，至此國內超大特大城市共22個。
第二個不同是方式不同。“棚戶區改造是全部拆除重建，推倒重來，而城中村改造是拆除重建、整治提升、拆整結合三種方式來進行分類改造?！?/p>
包括用地屬性也有差別。棚戶區大部分是國有土地，而城中村最大的一個特點就是土地的混合式業態，既有居住用地、農民宅基地，也有村集體的工業廠房、第三產業用地，還有公共空間的用地等。
秦虹表示，棚戶區改造和當前的城中村改造在資金支持方式、組織實施方式和新建規模也有不同。
以資金支持方式為例，張凱向界面新聞分析，此前的“棚改貨幣化”更多依靠真金白銀的貨幣化安置，央行通過PSL貸款進行定向放水，而本輪城中村改造并不采取大規模貨幣化支持。
本次超大特大城中村的改造，主要依靠地方政府的探索和市場驅動，政策工具尚不明朗，需要企業在改造過程中尋找資金平衡和贏利點，鼓勵和支持民間資本參與，發展新業態，實現可持續運營。
“德斯曾在《落腳城市》一書中通過對全球二十多個大城市中的過渡性空間深入觀察和比較，認為政府與機構若希望‘認真持續地投資能夠產生長久而不易銷蝕的效益’，最有希望的就是這些過渡性空間，如城中村。”
這樣一來，城中村改造被全行業寄予這般厚望，并引來多方密切關注，也是情理之中。
房企的“硬骨頭”
雖然新一輪城中村改造并非意在“救市”，但房地產領域不可避免可從中獲益。
據華泰證券根據各城市最新政策進展測算，全國特大超大城市的潛在投資總規模預計超過5萬億元，且若實際執行過程按照規劃方案進行投資前置，預計2023年投資額（開工）可能達萬億級別。
張凱也認為，20余個超大特大城市的城中村改造，在當前房地產市場內需不足的宏觀經濟環境下，將拉動諸多行業如建材、裝修、物流、基建、家電等發展，引導和釋放內需，為工程建設和房地產市場注入活力和動能，為相關企業和產業的轉型升級發展提供窗口和契機。
如此萬億級市場，卻也不是誰都能輕易入場的。
作為中國城市更新論壇的常務副理事以及瑞安新天地有限公司行政總裁，張斌向界面新聞坦言，以城中村改造為代表的城市更新，是一塊“硬骨頭”。
就連靠舊改起家的上海民營房企大華集團也持此觀點。“不要參與，很苦?！贝笕A集團內部人士向界面新聞說道。
“硬骨頭”不僅難“啃”，還存在一定風險。比如近兩年豪氣拍地的廣州國企越秀地產，對拓展舊改項目的首要原則是“控制風險”。
越秀地產總經理林峰在8月底的中期業績會上公開表示，“因為城市更新的周期比較長，要對風險有整體評判，包括拆遷的難度和未來的發展潛力等。”
張斌認為，難點在于，城中村改造真正需要的解決方案是整合的，而非過去房地產那套追求快周轉的解決方案，要用城市更新的邏輯去做。
“城市發展也要綜合的解決方案，我認為有四個角度?！睆埍笾赋?，第一個是地產方面，要做活力的空間，過去的老房子不能用，現在要把它調成現在夠用的。
但真正難的是其他三個角度。
比如無界社區的運營。張斌表示，因為城市更新有時間的維度，不應按照固有模式，要根據變量不斷去調整，一定要在時間上打破界限，在資產與其所在的社區之間打破界限，然后不斷得去經營內容。
“另一個部分叫創意經濟的培育者。你是要做一個載體，而載體需要承載內容，所以企業參與城市更新要想明白內容和產業。”
多元資本的構建也是做城市更新要考慮的關鍵維度。張斌續指，資本配置是城市更新里面非常重要的部分?！拔覀兛吹匠鞘懈掳l展到今天這個階段，尤其是城中村改造這類片區更新，大家不愿意碰的關鍵，正是因為找不到適配的資本解決方案。”
很快，好消息就來了。據了解，符合條件的城中村改造項目將納入地方政府專項債支持范圍，新增專項債或于明年開始發行。
這對于有著豐富實戰經驗的企業而言，勢必是又一利好疊加。
“城中村改造的推進有利于大型城市房地產需求的釋放?！痹谥泻５禺a行政總裁張智超看來，以廣州為例，200多個城中村中有180個左右位于核心的市中心，這部分影響的人口大概是上百萬級別，這類需求一旦釋放，對于這些核心城市的改善性需求的助力會非常大。
秦虹認為，在新一輪超大特大城市城中村改造中，房企要用新理念、新能力來參與，可總結為“三多三大兩統籌”。
“三多”包括多業態并舉、多元化住房供給和多種融資組合。多業態重點在補短板，需要包含產業空間、公共空間，也要有商品房、安置房等；“我認為未來超大特大城市的城中村改造一定至少有安置房、商品房、租賃房、保障房4類住房存在。”
“三大”則包括大力補齊公共服務的短板，大力呈現文化傳承和綠色低碳，以及注重大片區的平衡統籌，比如資金平衡和規劃指標平衡。兩個統籌，“一個是統籌拆改留增空間的更新，還有統籌開發建設經營服務?！?/p>
可以說，具備上述能力的房企參與城中村改造，將可放大其優勢，實現企業發展與城市發展的雙贏。
學習“上海經驗”
“上海的經驗值得所有關注城中村改造的企業去關注。”在對上海城中村改造進行一番調研后，秦虹認為，上海在“城市更新”方面走在全國前列，具備非常成熟的經驗和政策支持。
自2014年發布《關于進一步推進本市“城中村”改造工作的通知》以來，上海市系統性啟動城中村改造。預計到2025年，上海中心城區周邊城中村改造項目全面啟動；到2027年，中心城區周邊城中村改造項目將全面完成。
據界面新聞了解，在過去三年間，上海完成了中心城區成片舊改達185.7萬平方米，受益居民9.2萬戶，并于2022年7月提前完成了中心城區成片舊改任務。
在2023年-2025年，上海還計劃安排新啟動30個“城中村”改造項目，每年新啟動10個改造項目。
高效改造的背后離不開政策支持。在秦虹看來，上海關于城中村改造的政策是一個完整的閉環，考慮非常周全，有非常成熟的經驗，值得其他超大特大城市學習。
“最典型的如2020年推出的兩項政策，一個是476號文件，一個是43號文件?！?/p>
上海在改造方式上提出采取土地儲備方式，也就是政府收儲之后再招拍掛；第二種方式是農村集體經濟組織自行改造；第三種是農村集體經濟組織引入優質的市場主體共同改造。
而在改造主體的認定方面，上海規定，凡是列入城中村改造計劃，都需要引進合作主體。具體到引進方式，是通過公開招標或者進行競爭性磋商的方式進行確定，并將資金實力、信用等級、改造經驗等作為選擇合作單位的重要依據。
這意味著很多優質企業依靠自身經驗、實力可直接參與城中村改造，直接作為改造主體，不需要經過競爭的程序。
瑞安便是該項政策的受益者之一。
作為上海首批城中村改造項目之一，位于青浦的蟠龍城中村地塊項目以競爭性磋商的模式引入瑞安集團，簽訂了改造合作協議。今年4月29日，該項目“蟠龍天地”正式公開亮相，入市后便迅速“出圈”，被業內視為城中村改造的標桿項目。
蟠龍天地的成功為接下來瑞安在上海參與城中村改造提供了堅實基礎。比如，位于上海市閔行區浦江鎮的召稼樓城中村改造項目，也由瑞安來操盤。
不僅如此，近期瑞安在上海還有一個城市更新項目“鴻壽坊”也將正式開業。張斌表示，鴻壽坊屬于“小而美”的改造。
此外，上海在土地出讓、財稅支持、融資支持、資金平衡等政策也都非常明確。
以融資支持為例，上海規定城中村改造的土地儲備項目，可探索發行政府專項債合作改造項目，可發行企業債，同時金融機構貸款可采用基準利率和適當下浮的利率及以及與改造周期相適配的貸款周期。
這或許也是上海在以城中村改造為代表的城市更新方面，能持續不斷吸引眾多優質房企來此布局的主要原因之一。
除瑞安以外，還有中交集團、萬科、中海、大華、華發、招商蛇口、嘉里建設、保利發展等房企在上海的城市更新領域均實現落子。
中海進入時間較早，1992年，由中海地產開發的“斜三基地”，成為上海第一幅引入社會資本改造的舊改地塊。甚至在2017年之后，城市更新類項目逐漸成為中海在上海獲取土地的重要方式。
萬科、中交集團不僅積極參與上海項目的推進，還為聚焦于上海市城區的舊城改造、歷史風貌保護等城市更新項目的城市更新引導基金各出資20億元。
上海當前規模最大的城市更新項目是鳳溪“城中村”改造項目，也是由中交集團旗下的中交城投開發。
一個關于城中村改造的“上海樣本”初具雛形。在當前推動超大特大城市城中村改造的過程中，上海成熟的例子值得被參考和借鑒。
但同時也需注意，各超大特大城市在城中村改造方面各有特點和不用的市場環境，立足點和側重點也均不同，應根據各地自身情況出臺相關細則，并逐步推動落地。
在當前樓市政策效力逐步顯現之際，市場理應對這一輪城中村改造感到興奮，新增投資體量對經濟的提振作用，核心城市優質項目的改造效應，都將是促進樓市走出低迷的有效方式。