界面新聞記者 | 趙孟

界面新聞編輯 | 翟瑞民

近日，《國務院關于財政轉移支付情況的報告》（簡稱《報告》）提請十四屆全國人大常委會第五次會議審議。《報告》明確，我國將推動完善轉移支付法律制度。

《報告》提到，推動修改預算法，將共同財政事權轉移支付單獨作為一類管理，將實踐證明行之有效的管理措施上升為法律，為深化轉移支付改革提供法律支撐。同時，適時研究制定財政轉移支付條例等配套法規，對轉移支付的功能定位、分類體系、設立程序、分配管理、退出機制等作出全面系統的規定。

財政轉移支付是各級政府間以實現公共服務均等化為目標而實行的一種財政資金平衡制度手段，是中國的基本財政制度之一。根據中國人大網公布的《報告》顯示，2023年中央財政對地方轉移支付規模首次突破10萬億元。

值得注意的是，自1994年分稅制改革以來，我國財政轉移支付資金的規模逐年增加，但一直沒有專門法律予以規范。財政轉移支付資金的撥付、使用等主要是以部門規章的形式進行支配，這些部門規章不僅法律效力低，而且偏重資金測算標準，淡化了該項制度具有的法律屬性，被認為有悖財政法治的基本要求。

多位財稅和法學領域專家告訴界面新聞，對財政轉移支付進行專門立法的呼聲一直存在。早在2003年，財政轉移支付法就被納入全國人大立法規劃，但因諸多原因被擱置。2013年，黨的十八屆三中全會明確提出，必須完善立法、明確事權，建立現代財政制度。如今，《報告》再提“推動完善轉移支付法律制度”，究竟意味著什么？轉移支付法是否有望出臺？

專項轉移支付脫離監督

財政轉移支付法治化問題，起始于1994年的分稅制改革。在此之前，新中國財政管理制度經過了“統收統支”時期（1950-1979）和“分灶吃飯”時期（1980-1993）兩個階段。

分稅制核心是強化中央的財政集權。改革后，中央拿走50%以上的稅收，但并沒有改變政府間事權和支出責任劃分。財政部原部長樓繼偉在其著作《中國政府間財政關系再思考》一書中指出，1994年政府間事權和支出責任劃分基本沿襲了分稅制前中央與地方支出劃分的格局，上面出政策，下面對口執行，任務最終都壓到基層政府，出現所謂“上面千根線，基層一根針”的局面。

在此背景下，作為分稅制改革配套措施的預算法頒布，確立了中央對地方進行財政轉移支付的制度。不過，當時還沒有轉移支付的說法，所用表述為，“中央對地方返還或者給予補助”。

雖然預算法明確規定了國務院對一般財政行為制定具體實施辦法的權力，但中央對地方財政轉移支付的具體實施辦法，國務院并未出臺專門行政法規，而是二次授權給財政部針對具體轉移支付事項另行制定針對性的部門規章。1995年，財政部制定《過渡期財政轉移支付辦法》，隨后又根據一些具體事項制定了部門規章。

河南工業大學法學院教授譚波在其著作《央地財權、事權匹配的憲法保障機制研究》一書中認為，財政轉移支付對地方來說是一種收益，對中央來說實際上是一種權力，這種權力只是經由財政部的規章來調控，等于以政府自身的抽象行為來調控自己的具體行為，以前者來證明后者的合法性，而這兩種行為都是同一系統的機關做出的，違反了“任何人不得為自己案件法官”的基本法律原理。

財政轉移支付立法的缺失導致財政部權力過大，地方政府為了獲得更多資金，“跑部錢進”的駐京辦應運而生，尤其是一般性轉移支付之外的專項轉移支付，往往成為地方爭取中央支持的主要途徑。

云南省一位退休縣長告訴界面新聞，上世紀90年代末，縣里規劃修建一條公路，他越過兩級找到財政部申請資金。有關領導一開始表示困難，但他“一直賴著不走”，如此蹲守一個星期，最終獲得了一筆專項資金。此后，因縣里需要項目資金他又多次前往財政部爭取支持。

“跑部錢進”現象長期飽受詬病。2005年，時任國家審計署審計長李金華就語出驚人，“各省市區、地級市甚至縣都在北京設立辦事處，有的駐京辦實際的目的就是‘跑部錢進’。每到歲末年初，也都成為駐京辦迎來送往、‘跑部錢進’的黃金時段。”

李金華還強調，中央轉移支付中，一般轉移支付占的比例太少，大量是專項轉移支付，“可現在到底有多少專項轉移支付、有多少項目，在中國，沒有一個人搞得清楚。”

他透露，2005年，審計署對20個省（區、市）地方預算進行抽查，中央預算編入地方預算的資金只有3444億元，約占中央實際轉移支付7733億元的44％，也就是說中央轉移支付有一半以上沒有納入地方財政預算，脫離了人大的監督，有的甚至脫離了政府的監督。

公開信息顯示，2006年專項轉移支付資金達4411.58億元，共計213項，當年一般性轉移支付為4731.97億元，兩者比例接近1比1，一般性轉移支付略高。到2008年，專項轉移支付資金首次超過一般性轉移支付，并迅速擴大。

在各方壓力之下，國務院提出要求，各地駐京辦必須在2010年6月20日前全部撤銷。當時就有不少專家發表評論稱，撤消駐京辦只能治標不能治本，要想徹底根除“跑步錢進”這種現象，首當其沖是進行深層次財稅變革。

從其后多年的審計報告來看，財政轉移支付，尤其是專項財政轉支付暴露的問題依然不少。2015年度中央預算和其他財政收支的審計報告顯示，當年有6778億專項轉移支付未及時落實，騙補現象頻發。如湖南省澧縣一家保險公司與29個鄉鎮政府串通，通過虛假投保、虛假報案、虛假理賠，在2013年至2015年騙取種植業保險保費補貼4061.03萬元，鄉鎮政府通過“返還”獲利1673.25萬元。

立法之路盡顯坎坷

多位財稅領域專家告訴界面新聞，早在2000年左右，對財政轉移支付進行專門立法的呼聲就已經出現，而財稅制度法治化也是學界過去長期關注的重點。

2003年，十屆全國人大常委會將財政轉移支付法納入立法規劃，并于2004年7月組織起草工作，起草組由預算工作委員會會同國務院有關部門組成，由北京大學法學院教授劉劍文擔任組長。隨后，起草組開展了編印資料、調研論證、舉辦座談會和國際研討會等活動，并擬定了草案大綱。

2006年，時任財政部預算司副司長許宏才在一個公開場合透露，財政部正在研究起草財政轉移支付法，將規范政府間財政關系、責權劃分等財政基本問題以法律形式固定下來。但全國人大預算委員會一位人士承認，這部法律的制定難度很大，何時能起草完畢提交人大討論，還很難說。

中山大學嶺南學院經濟系教授林江告訴界面新聞，轉移支付資金往往是以部門規章為指導進行下撥，本質上是由政府部門決定的，積極的一面是效率高、具有靈活性，但同時也容易放大權力的“任性”，有可能產生預算權力尋租，降低資金的使用效率。

“如果有專門法律規制，政府部門在行使權力的時候，就會顧忌抵觸法律的后果。”林江指出，但在某些政府部門看來，立法可能會束縛他們行使行政權力的自由，這導致部門內部推進轉移支付立法的動力不足。

2008年全國兩會期間，全國人大常委會預算工作委員會原副主任王大成向媒體透露，財政轉移支付法草案已經完成，并已征求各單位的意見，就目前看有的細節方面，意見還不太一致，下一步需要繼續協調和完善。他還透露，財政部已經制定了轉移支付相關暫行條例，初期將主要通過該條例進行規范。

不過，不管是財政轉移支付法還是財政轉移支付條例，最終都沒有在2008年出臺，轉移支付法也沒有再列入十一屆全國人大常委會的立法規劃。劉劍文接受界面新聞采訪時表示，近年來他已很少對該項立法發表評論，只稱“當時（出臺）的條件還不成熟”，但他相信財政轉移支付法未來仍有望制定。

2008年8月，劉劍文接受南風窗采訪時曾談及轉移支付法“難產”的原因，一是財政轉移支付涉及面很大，政策性很強，在基礎制度建設方面不是很成熟。財政轉移支付某種程度上也會涉及政治體制改革的問題，涉及中央和地方的關系，特別是財權和事權的劃分，處理起來比較復雜。二是可能有關部門有不同的看法，認為制定法律前先須制定行政法規，試行一段時間后再把成功的行政法規上升為法律。

“但是，制定法律有兩種路徑：一種選擇是先制定行政法規后制定法律，即將成熟的行政法規上升為法律；另一種選擇是如果現在方方面面條件都具備的話，完全可以直接制定一部法律，不一定先要制定行政法規，關鍵是社會的需要，條件成熟或相對成熟。”他說。

劉劍文回憶，參與起草工作時他提議，在國務院成立一個專門負責財政轉移支付的委員會，對此其它一些部門可能會不贊成，因為限制了其它部門轉移支付的自由度。此外，財政轉移支付立法后，國家轉移支付資金有多少，按照什么原則、方法、程序轉移，轉移這么多經費的合理性在哪里，這都要給立法機關一個說法。有了立法機關的審查和監督，行政部門就不能隨意地使用權力，“這是對部門限制權力，當然部門是不樂意的。”

劉劍文的學生、中國法學會財稅法學研究會常務副會長熊偉認為，財政轉移支付法被列入十屆全國人大常委會立法規劃，隨后5年雖無實質性進展，且十一屆全國人大常委立法規劃甚至將其剔除，并不代表財政轉移支付法不重要，而是說明其中困難很大，暫時難以解決。

法律“難產”根源何在？

2008年以后，學界雖不時有聲音呼吁出臺財政轉移支付法，但聲音減弱。直到2013年，有關財稅制度改革的議題再次引發關注。

2013年，黨的十八屆三中全會明確提出，必須完善立法、明確事權、建立現代財政制度，這是未來一段時期財政體制改革的方向。后來配套出臺的《深化財稅體制改革總體方案》，提出到2020年基本建立現代財政制度。時任財政部部長樓繼偉當時表示，財稅體制改革有三方面的主要任務，即預算改革、稅制改革、中央和地方事權和支出責任劃分，“要落實稅收法定原則，今后稅收條例要逐步改為立法”。

北京微觀治庫創始人、武漢大學財稅與法律研究中心客座研究員唐大杰向界面新聞介紹，財政轉移支付的本質是中央財政收入的二次分配，要將這一分配通過立法穩定下來的前提是，需做到事權和支出責任的匹配，即“中央該做什么，收多少錢？地方該做什么？收多少錢？”，也就是黨的十八屆三中全會提出的“明確事權” ，而這需要憲法級別的法律予以明確。

唐大杰指出，在中國，稅收如何使用，中央和地方財政事權如何劃分，背后是集權與分權的平衡問題。過度分權會導致中央權威減弱，過度集權又會增加中央財政負擔，束縛地方的活力。

而在實務層面，由于各地區間發展不平衡，“問題堆積、疊加”，也很難找到一個令各方都滿意的劃分事權的框架，因而對于轉移支付的規范，多以行政慣性與“央地博弈”展開。

中國社會科學院財經戰略研究院研究員汪德華也認為，財政事權和支出責任確定是制定財政轉移支付法的先決條件，目前中央和地方的事權劃分雖然在一些部門規章中有規定，但“是不是合理，是不是科學，能否經得起實踐檢驗？”他向界面新聞強調，目前仍需要觀察一段時間。

2014年8月預算法修改時，劉劍文撰文指出，考慮到中國憲法對財稅問題關照不足，應當積極推動將財政法定原則、稅收法定原則以及中央與地方間財政關系等寫進憲法，為財稅立法和財稅改革打牢憲法基礎。他指出，在過去很長一段時間里，中國的財稅法治建設未能得到充分重視，遠遠滯后于財稅改革的進度，“立法阻礙改革”的觀點一度占據主流話語。許多政策均采取了改革先行、立法脫節，行政主導、人大缺位的作法。導致這一系列財稅改革的正當性和合法性頗受質疑，改革陷入部門利益化。

劉劍文對財政轉移支付法的出臺仍抱有信心。他認為，預算法修改釋放出轉移支付制度改革的重要信號。“修改后的預算法首次明確了轉移支付的法律地位，為未來制定財政轉移支付法打下基礎。”劉劍文說，財政轉移支付資金管理一直缺少法律規范，近年來一系列套取、挪用資金違規現象與制度不健全有直接關系。

2015年2月，國務院對外公布《關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》，明確了一般性轉移支付的主體地位，并提出要大幅增加一般性轉移支付規模和比例，占比逐步提高到60％以上。效果不明顯以及市場競爭機制能夠有效調節的專項轉移支付，將逐步整合，清理或退出。

劉劍文再次撰文指出，基本財政制度設計應以立法形式確立，財政轉移支付制度涉及法律關系的主體定位、權責配置、申請和撥付程序等諸多重要問題，遠非預算法的數個條文和出臺一個意見所能承載的。因此，應該盡快同步啟動財政收支劃分法和財政轉移支付法的制定，確保財稅體制改革可在法治的軌道上運轉。

探索先行制定轉移支付條例

針對此次《報告》對財政轉移支付制度建設做出的安排，汪德華認為，該《報告》最迫切的目標應該是推動修改預算法，完善轉移支付法律制度，乃至制定轉移支付條例或法律，將是未來努力的方向。

汪德華提到，預算法確定的轉移支付包括一般性轉移支付和專項轉移支付，但改革中針對一些中央和地方共同事權項目，新增了共同事權轉移支付，該項暫時作為一般性轉移支付的子項列出，未來正如財政部部長劉昆所言，會將共同財政事權轉移支付單獨作為一類管理，因此需要對預算法進行修改，以使法律與實際相一致。

他表示，對于一般性轉移支付和專項轉移支付的比重，按照中央改革精神，未來應該逐漸增加一般性轉移支付，減少專項轉移支付，但具體調整怎樣的比例最合適，目前理論界和實踐中也沒有共識。未來將共同事項轉移支付單列出來后，三項轉移支付的比重如何安排，仍需要摸索。

對于財政轉移支付立法滯后的原因，汪德華表示，立法是某項改革進行到一定階段，形成穩定共識的結果。但中國在財政制度改革過程中，不同時期存在的問題不同，別的國家因國情不同也無經驗可以借鑒，目前許多重要問題仍在摸索，現階段不適合出臺財政轉移支付法。即便過去有過立法的努力，暫時未能實現也屬正常。

林江還提到，從款項來源看，財政轉移支付包括縱向轉移支付和橫向轉移支付，目前這兩類在現實中都存在彈性、模糊的操作空間，很難通過立法予以穩定、明確，這也是財政轉移支付法長期難產的原因。

他舉例說，按照義務教育法的立法原則，基礎教育經費支出責任應該是中央財政，但在東部和南部發達省份，實際上由地方財政承擔。此外同一個省份的發展情況也不均衡，在廣東，雖然珠三角地區屬于經濟發達地區，然而在粵西和粵東北，仍有一些地方經濟發展水平落后，如果相關地方向中央就基礎教育支出項目申請轉移轉移支付卻大概率被拒絕，而西部省份如果整體被認為屬于經濟欠發達地區，包括基礎教育支出在內的財政支出項目大概率會成功爭取到中央財政的轉移支付，在縱向轉移支付問題上有可能引發了新的不平衡。這種情況下，地方財政部門往往沒有更多話語權。

近年來，一些地方政府間因為環保、扶貧等事務開展合作，享受優質環境的地方會給予為保護環境承擔代價的地方一些資金，或發達的地方支援落后的地方建設。林江指出，這本質上是一種橫向的財政轉移支付。目前，這類轉移支付都是以協商、互惠的形式探索進行，很難通過立法使其保持穩定性。但如果對轉移支付立法，就不能忽略這類操作模式。

林江指出，按照財政制度改革的方向，未來趨勢是增加一般性轉移支付，減少專項轉移支付，這也是建立現代財政制度的應有之義。但中國的區域發展存在差異，一般性轉移支付和專項轉移支付的比例如何劃分，“整齊劃一也未必是個辦法，沒有哪個官員，哪個專家，能說清楚。”

此外，一般性轉移支付可預期，每年都會納入人大監督，而專項轉移支付的隨意性較大，歷來是地方“跑部進錢”的主要途徑，這部分資金容易逃避人大的監督。如果對財政轉移支付立法，專項轉移支付項目如何設立、退出等問題，不僅面臨操作層面的困難，也容易面臨利益相關人員和部門的阻力。

值得注意的是，2019年，財政部在答復全國人大代表葉贊平提出的“關于制定財政轉移支付法的建議”時表示，近年來，針對財政轉移支付實踐管理中存在的問題，財政部也正在積極開展財政轉移支付制度改革，如果倉促立法難度較大、時間較長、認識難以統一，效果也未必好。探索制定財政轉移支付條例的方式，難度相對較小，可操作性也更強，目前財政部正在對制定財政轉移支付條例進行研究，擬將該條例列入下一年度財政部的立法工作計劃，積極推動立法工作。

界面新聞梳理財政部近5年來公布的立法工作安排，只有2020年和2021年提到轉移支付相關工作，其表述均為對“財政轉移支付等領域開展立法研究”。

汪德華表示，這些年財政制度改革也積累了一定經驗，在立法時機尚不成熟的條件下，由國務院制定轉移支付條例是可行的路徑，但條例的質量和效果才是問題的關鍵。