界面新聞?dòng)浾?| 呂雅萱

界面新聞編輯 | 翟瑞民

2023年8月28日，國(guó)務(wù)院關(guān)于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付情況的報(bào)告提請(qǐng)十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議審議。報(bào)告明確，將進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，推動(dòng)完善轉(zhuǎn)移支付法律制度。

1994年分稅制改革后，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付成為彌補(bǔ)我國(guó)地區(qū)間財(cái)力缺口、均衡地區(qū)間財(cái)力差距、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要手段。分稅制改革確定了中央和地方在財(cái)政收入上的權(quán)力分配，轉(zhuǎn)移支付則確定了中央和地方在財(cái)政支出上的權(quán)力分配。

隨著近年來(lái)預(yù)算法及其實(shí)施條例的通過(guò)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的法治性和規(guī)范性也日益受到關(guān)注。

此次會(huì)議上，財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆介紹，將推動(dòng)修改預(yù)算法，將共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付單獨(dú)作為一類(lèi)管理，將實(shí)踐證明行之有效的管理措施上升為法律，為深化轉(zhuǎn)移支付改革提供法律支撐。同時(shí)，適時(shí)研究制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付條例等配套法規(guī)，對(duì)轉(zhuǎn)移支付的功能定位、分類(lèi)體系、設(shè)立程序、分配管理、退出機(jī)制等作出全面系統(tǒng)的規(guī)定。

針對(duì)轉(zhuǎn)移支付管理面臨的突出問(wèn)題，我國(guó)將加強(qiáng)制度建設(shè)，強(qiáng)化監(jiān)督，進(jìn)一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制、執(zhí)行和資金使用、管理等行為。

界面新聞注意到，國(guó)務(wù)院曾在2015年2月公布《關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見(jiàn)》，要求加快轉(zhuǎn)移支付立法，盡快研究制定轉(zhuǎn)移支付條例，條件成熟時(shí)推動(dòng)上升為法律。

目前，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付中，均衡性轉(zhuǎn)移支付是主體，針對(duì)地方政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)，中央用轉(zhuǎn)移支付保證全國(guó)層面的均等化目標(biāo)，其撥款機(jī)制一般按人頭等因素計(jì)算。而專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付具有應(yīng)急性、救濟(jì)性和跨區(qū)域等特征，如地震、洪水等救災(zāi)事務(wù)，跨流域污染事務(wù)等。2022年，中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付達(dá)80994.23億元，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付達(dá)7617.03億元。

上海金融與法律研究院研究員聶日明對(duì)界面新聞表示，我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付運(yùn)行中，仍存在著項(xiàng)目設(shè)置隨意、不合理、透明度低等問(wèn)題。例如，一些項(xiàng)目原本應(yīng)是專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，但被劃為共同財(cái)政事權(quán)實(shí)施轉(zhuǎn)移支付，列為一般轉(zhuǎn)移支付。

“比如一些轉(zhuǎn)移支付是按公式法分配資金的，即使財(cái)政部門(mén)給出了分配公式，但公式中涉及到的關(guān)鍵人數(shù)、系數(shù)等核心參數(shù)都不公開(kāi)，公眾無(wú)從知道分配的實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)。更關(guān)鍵的是這些項(xiàng)目的設(shè)置和取消雖然影響非常大，但決策過(guò)程不公開(kāi)、缺乏公共討論過(guò)程?！彼e例。

聶日明表示，轉(zhuǎn)移支付的實(shí)質(zhì)在于政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的分配。但在目前，政府事權(quán)及政府間事權(quán)的界定相對(duì)混亂，法律地位較低，立法法第八條規(guī)定，基本的財(cái)政制度只能由法律決定，但法律層面只有預(yù)算法第十五、十六條提及分稅制和轉(zhuǎn)移支付，并沒(méi)有涉及政府間事權(quán)的具體界定，實(shí)踐中多由國(guó)務(wù)院和部委決定。

聶日明認(rèn)為，這種人定的方式不僅權(quán)威性不足，而且容易變動(dòng)隨意，與專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付有關(guān)的資金分配往往還涉及到群體的游說(shuō)能力。因此，必須立法為先，在法律層面對(duì)政府間事權(quán)進(jìn)行界定，從而更好地實(shí)施中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移。

《遼寧大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》近期刊發(fā)署名閆海、張楠楠的論文《助力中國(guó)式現(xiàn)代化的財(cái)稅法治建設(shè)研究》亦指出，作為我國(guó)財(cái)政體制的重要組成部分之一，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付運(yùn)行多年以來(lái)，主要以法律效力層級(jí)較低的行政性規(guī)章、規(guī)范性文件作為依據(jù)，預(yù)算法第十六條的原則性、模糊性規(guī)定未能對(duì)其加以有效規(guī)制，導(dǎo)致財(cái)政轉(zhuǎn)移支付長(zhǎng)期以來(lái)處于管理碎片化、體系性較差、制度之間存在矛盾的狀態(tài)。

上文指出，法律制度的缺失使得我國(guó)目前財(cái)政轉(zhuǎn)移支付面臨政府間財(cái)政事權(quán)、支出責(zé)任劃分不清，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金分配不規(guī)范，缺乏合理的標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式不規(guī)范，各地不平衡狀況難以有效解決等問(wèn)題。

聶日明表示，按照財(cái)政法定原則的基本要求，應(yīng)當(dāng)盡快制定規(guī)范政府間關(guān)系的法律，如轉(zhuǎn)移支付法、財(cái)政法等，以法律形式明確財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的宗旨和關(guān)鍵內(nèi)容，合理確定轉(zhuǎn)移支付的決策過(guò)程及公眾參與形式，在財(cái)政民主法治的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義理念。

上述論文亦指出，在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法過(guò)程中，要明確專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金的設(shè)置條件，以法律形式規(guī)范一般轉(zhuǎn)移支付與專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的運(yùn)行。對(duì)于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的設(shè)立、審批依據(jù)及程序、額度判定標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題，同樣需要以法律形式加以規(guī)定，健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的定 期評(píng)估和退出機(jī)制，增加財(cái)政轉(zhuǎn)移支付管理的透明度。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院院長(zhǎng)劉小兵對(duì)界面新聞表示，不僅要對(duì)財(cái)政活動(dòng)領(lǐng)域中的轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行法制化，實(shí)際上，我國(guó)財(cái)政活動(dòng)領(lǐng)域只有一部預(yù)算法作為程序法，在財(cái)政活動(dòng)的基本規(guī)范方面缺乏一部基本大法。他建議制定財(cái)政基本法，加強(qiáng)我國(guó)財(cái)政活動(dòng)制度建設(shè)，強(qiáng)化監(jiān)督，進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政活動(dòng)的資金使用、管理等行為。